清朝接替明朝在全国的统治,它的基本原则就是“法明”,即大体上推行明朝的社会制度,包括经济、政治、文化教育制度等,在土地制度方面,它承认明朝土地所有制的现实,保护和稳定这种所有制,清朝入关后,赋税征收悉下面是小编为大家整理的2023年度土地制度论文【五篇】【优秀范文】,供大家参考。
土地制度论文范文第1篇
清朝接替明朝在全国的统治,它的基本原则就是“法明”,即大体上推行明朝的社会制度,包括经济、政治、文化教育制度等,在土地制度方面,它承认明朝土地所有制的现实,保护和稳定这种所有制,清朝入关后,赋税征收悉准明朝万历年间的旧规。封建的赋役制是封建的土地制和超经济强制的一种体现。清朝完全继承明朝的赋役制度,不言而喻,它承袭了明朝的土地制度。在明末农民战争中,一部分地主的土地所有制遭到了农民起义的破坏,清朝政府据此宣布,凡为“贼党”“霸占”的田业,一定要归还原主,以恢复地主“故业”,维护明朝的土地制度。所以清朝的土地制度源于明代。
清朝维护明朝的土地制度。从一些土地的名称上也反映出来。清代玉田县有“寿宁公主地”、“景府地”,天津有“会昌侯地”等名称。故事宁公主是明神宗的女儿,嫁给冉兴让。冉于1644年为农民军所杀。“景府地”是明世宗子景王朱载圳的封地,他藩封在湖广,但封地有在玉田县的。会昌侯是明朝外戚孙继宗的封爵,明制以地名命爵名,清则不然,除极个别以地名命外,用“表法、荣誉”的名称作爵名。驸马,是明代尚主的称号,清称“额驸”,而不是驸马。“寿宁公主地”等名称,从明朝保留到清朝。但是这些土地的主人已经变化了,原来是明朝贵族,后来是清朝政府。承种人还是早先的佃户,交纳租赋也没有变化。土地名称、经营方式都不变,土地制度也是依前旧制。
清制来源于明制。但不等于一点没有变化,至少在土地类别问题上变化还是明显的。明代土地分官田、民田两类,《明史•食货志》说:“初,官田皆宋、元时人官田地,厥后有还官田,没官田,断入官田,学田,皇庄,牧马草场,城蠕苜蓿地,牲地,园陵坟地,公占隙地诸王、公主、勋戚、大臣、内监、寺观赐乞田庄,百官职田,边臣养廉田,军民、商屯田,通谓之官田,其余为民田。”这里说还官田等十四种田之外,均为民田,说法不准确,应为民田外皆为官田,此点在《读〈明史•食货志〉》一文中已经说明了,这里不重复。但是《明史》毕竟告诉我们明代的官田名目很多,而且它的名称是根据它的来源确定的。清代的土地也分官田、民田两大类,官田又分庄田、屯田、营田等类,庄田也有不同形式,有内务府庄田,礼部庄田,光禄寺庄田,王、公、宗室庄田,八旗庄田。屯田,主要设在直隶和新疆,多属军屯。水利田,又曰“营田水利”,政府倡导,在直隶、陕西等省开发水利,种稻。清代官田的名称没有明朝那么多,它也不是按土地来源区分的,而是以它的用途来定名。清代的民田,以土质分上、中、下三种,以耕种情况和用途分为:荒地(未开垦的土地),荒田(垦而未种的土地),熟地,小地(畸零地),灶地(直隶、沿海煮盐的土地),备荒地(专用以备荒),其余皆称为白地,概括清代的官民田地,可以民、屯、庄、灶来表示。
总之,清朝的土地制度来源于明代。然而在占有形式上也有不少变化。
二特点
清代的土地制度有下述之特点:
(1)因袭明朝旧规。
(2)官、民田两类互变.而且变化数量很大。玉田县城东有学田三顷,系私人捐出,由佃农耕种,称学田庄。学田,供生员廪膳费用,是官田,到乾隆时期,该学田庄丧失,变为私田。还是在玉田县,1680年(康熙十九年)有人买田一分做学田,到1754年(乾隆十九年)也变为私田。临榆县,在明代原有学田,后太监侵占为私田,不纳赋税,入清以后,为了征收赋税,将之改为官田。
官民田变化数量大,加之土地清丈不时,官吏舞弊,所以明清的垦田数字总对不上碴。
(3)田制不一,赋税不一。各省不同,各县也不同,乃至一个县田内完全一样。各省有自己的赋役,有自己的名称。各县的赋役,自称也不同。玉田县的税就不平均,不合理:民田每亩征银一分,草场荒地也是一分,备荒地还是一分,老荒地一分五厘六毫,根本不看土质好坏和生产量进行征收,这就是没有划一制度的表现。
三性质
说到封建土地所有制的性质,史学界有国有制、私有制的不同说法,主张私有制的,强调封建社会内土地可以自由买卖。其实,这是并不是封建土地私有制的根本内容。在中国,土地买卖出现的很早,战国时期,赵奢的妻子就批评她的儿子赵括将赵王“所赐金帛,归藏于家,而日视便利田宅可买者买之”(《史记》卷81《廉颇蔺相如列传》)。赵括是贪婪的土地兼并者,这种兼并反映了土地买卖的合法与盛行。以土地买卖说明私有制,理由尚欠充足。土地私有权,以中世纪的罗马法所规定的看,它要具备使用权、买卖权、所有权、处分权,买卖权仅是其中的一个方面。以近代资产阶级立法来说,私有权应包括排他支配权,即神圣不可侵犯性。中国封建社会的土地卖既不能概括中世纪的私有权的全部内容,又不能与资本主义的私有权相提并论,它受着封建政权的干涉和破坏。中国的封建政府可以任意强征、没收私人土地,而不保障他的主人的私有权。如1731年(雍正九年),天津县政府强征李毓正的土地一百九十八亩,用作射箭教场(“箭庭”),而户册上仍有原主赋税的记载。再如1788年(乾隆五十三年),荆州大水泛滥,考查原因是有人在江岸造圩田破坏了是防,而造田数多的是萧某,于是将其土地加以没收。其实造圩田是表面现象,萧姓拥有雍正至乾隆四十七年的契约,他占有的是私日而非公田,清朝政府不检查自己失修水利的责任,反而怪罪民户。这次对萧姓民田的没收,表明国家对土地具有最高的权力。由此可见,讲封建的土地所有制,只强调私有制没有完全反映这种制度的本质。
说国家具有最高权力,同国有制的说法是两回事。国有制是说土地不允许私人占有,更是不许可买卖。只有官田才是国有制的,但它在全部土地中占少数,不能以它的性质代表整个封建土地制度。然则中国封建社会的土地性质究竟是什么呢?我们的意见是不要在国有制、私有制之类的概念上打转转,应当从历史实际出发给予科学的说明。我们以为中国的封建土地所有制的性质是封建地主阶级的土地所有制,这就是说地主阶级占有土地,并以征收地租实现其听有权。地主阶级由皇帝、贵族(包括官僚)和非身份性的大中小地上组成,皇帝既是地主阶级最高的政治代表,又是最大的地主分子,他们拥有土地的所有权,可以买卖、赠予,可以自行经营管业,也可以出佃收租。中国封建地主主要是采取租佃制的方式出租土地,向农民征收高额地租,并在一定程度上控制农民的人身。中国封建地主土地所有制延续至近代,没有发生本质的变化,在新民主主义苴命中,中国共产党提出的主张,就是为消灭封建地主阶级的土地所有制。新民主主义革命的胜利,结束了这种制度的漫长历史,中国革命实践史证明封建土地制度的实质就是封建地主阶级的土地所有制。
四几种经营方式
(1)圈地与田庄
清军入关,即行圈地,既是抢占明朝的官田,又是以暴力掠夺汉族农民的土地。清军刚入关,清朝政府为为吸引满人入关,即在近京府县之圈占土地。1645年(顺治二年)正式颁行圈地令,将所圈占的土地分给东来的八旗将士。为了多占土地,把汉人赶出老家,迁往外地。八旗内部,为了瓜分好地,也产生了矛盾,特别是在康熙初年,统治阶级上层出现了激烈的斗争。辅政大臣鳌拜是镶黄旗人,以该旗圈地土质不好,要求调换。他的理由是八旗各有序列,各占一定方位,即八旗分左右两翼,其左翼,镶黄旗方位在北,正白旗、镶白旗在东、天兰旗在南,右翼是正黄旗在北,两红旗在西,镶兰旗在南。他说镶黄旗没有占在它应有的方位上,要求同占在那个方位的正白旗调换。他的要求是无理的。另一辅政大臣苏克萨哈是正白旗人,代表正白旗的利益,极力反对,终因敌不过鳌拜的势力而失败。鳌拜搞圈换,造成土地“抛荒不耕,荒凉极目”的情景(王先谦《东华录》康熙朝卷6),在圈在范围内的农民又一次遭到圈占的迫害。
满洲圈占以后,起初分给八旗贵族、军官及兵丁。贵族、军官用包衣耕种,包衣是俘虏、买卖、投充来的家内奴隶,因此这是一种落后的生产方式,是一种倒退的现象。引起了包衣的反抗,使之不能维持。于是清朝政府改变它的经营方式,组织农庄。庄分大庄(地420-720亩)、半庄(地240-360亩),近情况拨给八旗王、公、宗室,由内务府统一管理,将所收地租分给王公宗室。官庄采用租佃出租给农民,改变过去以包衣为主要劳动力的经营办法。官庄设庄头,直接管理农民,征收地租。庄头是二地主,是恶霸,《红楼梦》里写乌庄头,就是这种二地主的艺术形象,它写的乌庄头交租,基本上反映了官庄的经营方式。官庄上的农民承受了严重的剥削,进行反抗斗争。不许庄主、庄头“增租夺佃”,并最终迫使庄主承认了这一要求。
清朝的官庄,不同于西方的庄园,它是租佃制,而不是农奴制也不同于唐宋的地主庄田。它是官庄,由政府直接经营;唐宋庄田是私田,由私人地主(有的具有官僚贵族身份)直接管业。也不同于明代的皇庄、王庄,它们虽同是官庄,但明代皇庄、王庄分别管业,各自直接收益,王庄地租也不需经过皇室宦官衙门的分发,不似清朝的由内务府统一管理。清代的官庄,是这个时期特有的一种土地经营方式。
(2)井田:
土地制度论文范文第2篇
我国的土地制度，在新中国建立前的漫长的封建社会时期，随着各个朝代的更替，呈现周期性变化。每个王朝新建之初，统治者一般都采取鼓励自耕农发展的政策：随着社会经济的发展，土地兼并日益严重，土地被集中于大小封建地主的手中，此时社会矛盾会逐步激化，统治者就会进行一系列的土地制度调整。在此过程中，形成了较为完整和有效的永佃制和押租制。
新中国建立后，进行了，废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地私有制，借以解放农村生产力，发展农业生产。将所有征收和没收的土地及其他生产资料统一、公平合理地分配给无地少地及缺乏其他生产资料的贫苦农民所有。之后1952年的大规模的初级农业合作社运动在承认土地私有权的前提下，将使用权由个人使用变为集体共同使用。而到了1955年，开始推行的高级社和化运动，把农民土地私有、集体统一经营使用的土地制度改革为集体统一所有、统一经营的土地制度，也就是“三级所有、队为基础”的制度。在当时生产力水平还很低的条件下，这种制度缺乏多样性和灵活性，无法调动广大农民的积极性。
自1978年秋起，土地家庭联产承包责任制经历了农民自发到国家逐步承认的过程，最终在1984年基本完成在全国范围内的推行。家庭联产承包制虽然没有改变土地的所有权性质，但在土地的使用权方面却发生了实质性的变化。农产通过承包方式获得了独立经营集体土地的权力，他们虽然没有土地所有权，但拥有土地产出的大部分劳动产品的所有权；
在农业生产领域中，农户成为独立的和完整的经济核算单位，他们获得了对自己劳动力的支配权，激发了农民的生产积极性，农业产量迅速上升，农民收入大幅度提高，1997年农村居民家庭人均纯收入为2090元，比1978年增加14倍，数百万农产在80年代摆脱了贫困。
土地承包经营使农用土地实现了“两权分离”，土地的所有权和承包经营权可以分别归属于集体和农民两个不同的主体，使原来“一切土地权利归集体”的“单一产权”体制，转变为集体拥有土地所有权，农户享有土地承包经营权的“二元产权”体制。这种体制使农民对土地有了的强烈归属感，激起了农民长久利用、集约利用土地的积极性。由于可以明确预知和享受自己承包土地上的劳动产品，农民付出的劳动就与劳动报酬直接对应起来，充分体现了“多劳多得”的按劳分配原则，使农民在土地上生产的热情空前提高。
回顾历史，我们可以清楚地看到，无论什么时期，土地制度的调整都会对整个农业生产带来巨大的影响，土地制度究竟是阻碍还是推动农业的发展，关键在于它是否适应农业生产力水平和农业这一产业的特点。
二.当前土地制度面临的窘境
土地承包经营使农用土地制度在原有的基础上得到有效的改革和平稳的调整，土地制度是继承和发展性的。将承包经营权细化给农产，初步实现了土地权利、义务的统一，既维护土地集体所有制的基本框架，又使制度有了新的内容和发展。同时，采取承包的生产经营方式也和农民习惯的农耕劳作方式有效衔接，得到农民和社会各界拥护，新旧体制的转换平稳进行，制度改革所支付的社会成本很低，改革带来的效益非常显著，改善了农民的经济状况和生活水平，促进了农村经济的发展和社会的稳定。
然而，由于客观历史条件的限制，土地承包经营引起的农用土地制度改革是在缺乏成熟理论准备与系统的政策设计的情况下进行的，家庭联产承包责任制只着重对农业生产经营方式进行了调整，不可能深入地涉及农用土地产权制度的改革问题，因此与城镇的国有土地使用制度改革相比，农用土地产权制度的改革是不规范、不系统、不彻底的。随着社会主义市场经济的发展，这种制度的弊端逐渐显现了出来，并严重影响着农村生产力的发展和城乡经济结构的调整。具体表现在：近几年来，我国粮食总产值不断下降；
农民收入自97年开始持续4年增幅下降；
在我国土地资源极其紧张的状况下，农民弃耕、薄耕和抛荒现象严重；
农民的从事农业生产的积极性下降，强壮劳动力外出打工，只留下所谓的“三八六零”部队进行耕作，劳动效率低下。
这些问题的日益严重，标志着现有的家庭联产承包的土地产权形式已经走到了一个瓶颈，在其调动农产积极性的作用得到充分发挥之后，它所蕴含的深层矛盾也逐渐显现出来了。
1.土地产权极为模糊、产权界定严重不清
我国农村的土地归农民集体所有，这在《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》等重要法律中，都有明确的规定，但是“集体”的定义则极为含糊。《土地管理法》中规定，“集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理，已经属于乡（镇）农民集体经济组织所有的，可以属于乡（镇）农民集体所有，村农民集体所有的土地已经分别属于村内两个以上农业集体经济组织所有的，可以属于各该农业集体经济组织的农业集体所有。”但究竟谁是集体的真正代表？有多种提法不说，概念也极不明确，造成对权利主体的认定带来很大困难。谁都有权利变成谁都无法有效行使权利，往往行政上的组织如村委会等运用其行政权力来干预和行使所有权。
2.农民的土地承包权不稳定，大大挫伤了农民承包土地和进行投入的积极性
为了显示机会均等，遵循人地均分原则，每隔一段时间就对集体成员承包的土地作一次强制性的调整，从而使作为土地所有者的集体无论是人员数量上还是构成上都具有相当大的不稳定性。虽然中央说土地承包15年不变，更规定延包土地可30年不变，但在农村，普遍3—5年调整一次，甚全有的村年年有调整。据调查，从1978以来，农民承包的土地已经平均调整3.01次，至少有超过60％的村庄和农户经历过土地调整。如此频繁的变动使承包者的预期大大降低，并且即使允许转包土地，也受到“只允许农户将无力耕种的土地在经集体同意并不能擅自改变承包合同的前提下自找对象、协商承包”的限制：同时国家对种植面积、种植品种等都加以限制，给农产与集体之间的土地承包关系带来较强的干扰。这样的土地制度显然不能为农产提供长期而稳定的预期，势必导致农产土地利用行为上的短期化，特别是在土地改良的问题上，农户对土地投资缺乏激励，相反会选择过度利用土地导致土地肥力下降，因为这种掠夺式经营方式的成本由于时滞因素将由下一任承包者而不是自己承担。转3.现行土地制度的法律基础薄弱
前面已经提到过，现行法律中涉及土地制度的条款都相对笼统，在具体实施过程中存在种种问题。特别是当农户在土地承包经营过程中遇到侵权行为时，没有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上农民往往较为分散且文化水平不高，使农户处于谈判上的弱势地位，无法依法争取到自己的合法权利。
4.土地流转制度存在缺陷
由于承包权作为农民的使用权是不完整的，农民没有被赋予转包、租赁、抵押、转让其他土地权利，使土地使用权流转的市场中介和金融支持无法形成。尽管按农户均分的小块土地，适应了现有农村生产力的需要，但因土地在产权上是凝固的，难以满足适度规模经营中归并土地的要求，生产力无法重新配置，使农业经济结构的调整处于要么重新调整土地承包关系，要么放弃规模经营的尴尬局面，土地的资源配置效率低下。
三.理论探索：国有还是私有？一种新尝试
由于模糊的集体所有制带来的弊端，理论界早就开始探讨更为合理的土地所有制，国有还是私有成为学者们争论的焦点。
赞成土地国有化的主要理由有：实行农村土地国有化，有利于国土综合整治，有利于土地管理；
障碍小，成本低；
有城市土地国家所有、企业经营的成功经验等。
而赞成私有化的则认为：私有化的产权体系以及保护私有权益的法律体系有助于建立起完全竞争的市场体系。
我认为，土地私有并不是解决目前问题的良方。从保加利亚、捷克、匈牙利和斯洛伐克等国家农业私有产权改革的经验来看，私有化在改革初期造成很大的混乱。私有产权给予个人关于财产自由使用、让渡和获取收益的权利，无疑会给微观主体带来激励。但由于私有化后，完善的市场服务体系没有建立起来，农民难以得到信贷和适合家庭农场耕种的机器，同时国家取消了对农业的多方面支持和补贴，致使投入品价格攀升、农业利润下降。在我国，私有化同样会带来这些问题。更何况我国还有自身的特殊情况：
首先，从历史上来看，我国从未实现过真正意义上的农民土地私有制。所谓“普天之下，莫非王土”，所有的土地都处于以封建君主和官僚为核心的中央集权体系的控制之下，即使是自耕农自由买卖土地也受到很多限制。因此农民并没有很强的土地私有的要求，他们要求的是土地经营自。
其次，在缺乏分工、自给自足的自然经济中，由于技术水平不高，交易效率低，个人激励是生产力的决定因素，土地私有将最有利于农业生产发展，而目前我国农业已基本脱离自然经济状态。
从我国的国情来看，我国实行的是社会主义制度，进行土地私有将会引起剧烈的社会震荡，冒较高的政治风险，进而不可避免地增加土地制度创新过程中的阻力，减少制度创新的绩效。
因此，私有化是不能适应我国农业土地现状的。但是，单纯的国有化将农民完全剥离土地，更会打击农民的积极性。那么，是否可以在我国尝试构建“三权分离式”的新型农用土地产权体系呢？
（一）国家土地所有权：国家土地所有权为农用土地产权体系中最高层次的产权形态。
（二）承包土地使用权：承包土地使用权是集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态。
（三）土地耕作经营权：土地耕作经营权是在承包土地使用权上附设的一种他项权利。承包土地使用权人可将其土地耕作经营权单独以转包、分包、出租等方式流转经营，经营期可根据经营的需要由承包或租赁双方自行商定。
国家拥有农用土地的终极所有权，仿照城市土地所有权的模式，从宏观上起到调控和综合治理的作用。作为所有权者，国家收取合理的租金代替公粮以推动农业的市场化进程，以迎合WTO竞争环境的到来。
由于从物权的角度对承包土地使用权给予了准确界定，赋予农民的土地就可从土地产权的角度给予可靠保障，其权利义务一经政府土地部门登记，承包经济关系的各种调整就不会从根本上影响农民与土地关系，今后就可以做到无论承包关系怎么变化，土地权利义务不变：不管生产任务怎么调整，农民都拥有长期而稳定的土地使用权。
在这种体系中明确区分了承包土地使用权和土地耕作经营权。农民可把承包土地使用权当作一种财产权留在手中，保障自己最基本的土地权益，同时可将土地耕作经营权按经营的需要转包、出租给其他的农业生产者，获取土地经营收益。承包土地使用权和土地耕作经营权分开，解决了既要把土地稳定在农户，又要扩大土地经营规模的难题，土地在耕作经营层次充分流转，可满足不同规模的集约化、产业化以及市场化的经营要求，由于土地耕作经营权可迅速向种田能手集中，增加农地经营的面积规模，从根本上提高农业劳动生产率，促进农村生产力更快的发展。
土地耕作经营权可自主流转，使农民有了更多的“离土”机会与择业自由，而承包土地使用权暂不允许转让，土地最终仍留在承包农民手里，流转的将只是短期的耕作经营权，防止了因土地长期转让而造成土地兼并，大量无地农民流入城市，造成社会不安定的危险倾向。由于每个农民都能平等地享有集体土地的所有权益，农户又有了一份可资经营的土地，农村剩余劳动力在从事非农产业或向城市转移时，土地就能发挥可靠的社会保障作用。
尤其重要的一点是，这三种权利都必须在法律中作出明确、清晰的规定，确保权利义务得以实现。
四.以农产家庭为基本对象是这一体系具体实施的基本要求
我国农村仍然保留着较为传统的风俗和文化心理，千百年来始终以家族血缘为纽带。在社会价值观念中，家庭具有极强的凝聚力。在家庭经济的发展过程中，由于家庭成员的有限性和收益的连带性，使家庭成员在生产经营过程中能实施较为有效的自我监督和相互监督，从而是使监督成本降到最低。这也正是家庭联产承包制能发挥如此巨大作用的关键所在。因此，农户家庭是目前我国农村土地微观产权主体的最佳组织形式。
土地制度论文范文第3篇
土地是人类赖以生存和的最珍贵的资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平。随着我国主义市场的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。
本文先后阐述了我国土地管理法中土地的所有权和使用权制度；
我国集体土地的五项征用原则；
国有土地有偿使用的使用权出让、出租、作价入股和划拨的形式。并着重介绍了国有土地使用权出让的四种形式：一.以协议方式出让土地；
二.以招标方式出让土地；
三.以拍卖方式出让土地；
四.以协议方式出让土地。在最后介绍了我国闲置土地的认定及国家对其处置的方案。
关键词：集体土地国有土地土地使用权
一．现行土地制度的
（一）我国土地目前的利用现状
土地是人类赖以生存和发展的最珍贵的自然资源，是一切劳动过程得以实现的必要条件和物质基础，是农业最基本的生产资料，也是工业生产的场所。我国总土地面积为960万平方公里（折合144亿亩），其中有耕地14.9亿亩、草地42.9亿亩、林地18.3亿亩，其它面积为67.9亿亩。应当说我国国土辽阔，土地资源是丰富的，但是人口众多，人均耕地仅有1.2亩左右，远远低于世界人均耕地4.8亩的水平①。再加上长期以来，人们无法使用土地，对开发和利用土地重视不够，乱占滥用等现象很普遍，土地资源遭到破坏，耕地面积逐年减少，土地问题的矛盾将日益尖锐。为了管好和用好土地，必须制定和完善土地管理法规，以便更好地用手段调整土地关系，保护土地资源。
为了适应土地管理和全面建设小康社会的需要，提高土地的集中节约利用水平，缓解建设用地指标不足的压力，满足经济社会发展对土地资源的需求，近年来开封市政府按照河南省政府常务会议关于开展砖瓦窑场、工矿废弃地整治工作的指示精神，依据国务院加强耕地保护的要求和法律、法规的规定，在全市范围内开展砖瓦窑场、工矿废弃地的整治工作，并取得可喜成绩，这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少耕地占用，降低用地成本，减少闲置浪费，更能促进小康社会的建设。
（二）土地的所有权制度
土地的所有权，是指土地所有人在法律规定的范围内占有、使用和处分土地，并从土地上获得利益的权利。土地所有权制度是保护土地所有制的法律工具我国《宪法》和《土地管理法》都明确规定我国土地所有制为社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。集体所有，即农民群众集体经济组织（或村民委员会）的土地的所有权。
目前我国存在两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和土地的集体所有制。《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；
宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第二条规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。”显然，我国现行的土地所有权制度与国家推行的社会制度即公有制是相适应的。
（三）土地的使用权制度
土地的使用权，是指土地使用人依照法律的规定，对占有的土地进行合理利用的权利。所有权的内容是由占有、使用、收益和处分的权能组成的。我国土地管理法规定，国有土地和农民集体所有的土地，可以依法确定给单位或者个人使用。使用土地的单位和个人，有保护、管理和合理利用土地的义务。单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权。
农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。
我国的土地使用权制度，应视使用者使用土地的所有权性质而定。一般情况下，农民使用本集体所有的土地是无偿的。不仅如此，由于原因引起的非农业人口使用的农村集体所有的土地也是无偿的，比如宅基地，对于国有土地来说，除了法律规定的无偿使用者外，就连中国公民住宅使用的国有土地都是有偿的。《中华人民共和国土地管理法》第二条第五款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨土地使用权的除外。”
随着我国社会主义市场经济的发展，大中城市的城乡结合部都成为经济社会化和土地利用变化最为频繁和快速的地区，流动人口增加导致的房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展较快。土地利用非农化速度加快，集体建设用地流转越来越普遍，随着体制改革，结构的调整与资产的重组，现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。
二．我国集体土地的征用原则
我国将土地分为农用地、建设用地和未利用地，在征用土地时，土地管理部
门和用地单位必须严格遵守以下原则：②
（一）珍惜耕地、合理利用土地的原则
土地是人类赖以生存和生活的基础，我国耕地具有明显的特点：人均占有耕地少、耕地总体质量差、生产水平低、退化严重、后备资源不足。但是，随着城市建设的发展和建立社会主义市场经济的需要以及人民生活水平的不断提高，必然还要占用一部分耕地，因此，在征用地时必须要坚持“一要吃饭、二要建设”的方针，必须坚持精打细算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，坚决反对征而不用、多征少用、浪费土地的做法。
（二）保证国家建设用地原则
在征用土地时应反对两个极端：一是以节约土地为理由，拒绝国家征用；
二是大幅度提高征地费用，以限制非农业部门占用土地。因此，既要贯彻节约用地的原则，又要保证国家建设项目所必须的土地。
（三）妥善安置被征地单位和农民的原则
由于中国土地辽阔，各地情况差异较大，补偿、补助标准很难确定，更不易统一，但补偿、补助要求适度。所谓适度，是既不要因为征用土地而降低被征地生产单位的生产水平和农民个人的生活水平，也不要因征地而过大的提高农民的生活水平或超过当地的生活水平。
（四）有偿使用土地的原则
有偿使用土地，是管好土地、促进节约用地和合理利用土地、提高经济效益的经济手段。在一个相当长的时期内，土地使用制度将实行双轨制，既土地使用权有偿出让和土地使用权划拨两种制度长期并存。
（五）依法征地的原则
建设单位征用土地，必须依据国家的有关规定和要求，持有国家主管部门或县级以上人民政府批准的证书和文件，并按照征用土地的程序和法定的审批权限，依法办理了征用手续后，才能合法用地③。凡无征地手续或无权批准使用土地的单位批准使用的土地或超权限批准使用的土地，均属非法征地，不受法律保护。
三．国有土地有偿使用的形式
国有土地有偿使用是指国家将一定时期内的土地使用权提供给单位和个人
使用，而土地使用者一次或分年度向国家缴纳土地使用费的行为。目前，国有土地有偿使用的形式如下：
（一）国有土地使用权出让
国有土地使用权出让，是指国家将土地使用权在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。
国有土地使用权出让必须符合土地利用规划、城市规划和土地利用年度计划，可以采取招标、拍卖、协议、挂牌交易的方式。商业、、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；
没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式④。出让的最高年限是由国务院规定，应当签定书面合同，合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签定；
使用者要改变土地用途必须取得出让方和市、县人民政府规划主管部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或重新签定土地使用权出让合同，相应调整土地使用权
金。国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的年限届满前不得收回。
（二）国有土地使用权出租
国有土地使用权出租，是指土地使用者作为出租人将土地使用权随同地上建筑物、其他附着物租赁给承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行为。
在我国土地使用者如果未按土地使用权出让合同规定的期限和条件投资、开发土地的，不得出租土地使用权；
在土地使用权出租时，出租人与承租人应当签定租赁合同，其内容不得违反国家法律、法规和土地使用权出让合同的规定，出租人必须履行土地使用权出让合同中规定的义务；
土地使用权和地上建筑物、其他附着物出租时，出租人必须依法办理登记手续。
（三）国有土地使用权作价入股
对于省级以上人民政府批准实行授权经营或国家控股公司试点的方可采用授权经营或国家作价出资（入股）方式配置土地。经国务院改制的企业，土地资产处置方案应报国土资源部审批；
其他企业的土地资产处置方案应报土地所在的省级土地行政主管部门审批。
（四）国有土地使用权划拨
国有土地使用权划拨，是指经县级以上人民政府依法批准后，在土地使用者依法缴纳了土地补偿、安置等费用后，国家将该幅土地交付给土地使用者使用，或国家将土地使用权无偿交付给土地使用者的行为。
我国下列几种建设用地的土地使用权，确属必须的，可以由县级以上人民政府依法批准划拨：⑴国家机关用地和军事用地。⑵城市基础设施用地和公益事业用地。⑶国家重点扶持的能源、、水利等基础设施用地。⑷法律、法规规定的其他特殊用地⑤。在这里需要说明，对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以划拨方式提供土地使用权。但是对于以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目的，应当以有偿使用方式提供土地使用权。
四．土地取得的程序及有关规定
（一）集体土地征用的程序
严密可行的工作程序，对于提高工作效率、防止失误、保证工作质量有着重要的作用。征用集体土地一般按照下列工作程序办理：先申请用地，建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府规定需提交的相应材料、证明。凡土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目在30日内拟订农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明书，经同级人民政府审核同意后报上一级土地管理部门审查，经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施。建设用地批准后直至颁发土地使用证书之前，应进行跟踪和管理。建设项目竣工验收后，用地单位向当地土地管理部门提出土地登记申请，经测绘部门测绘，核定用地面积，确认土地权属界限，地籍管理部门注册登记后由人民政府颁发土地使用证，作为使用土地的法律凭证。
（二）国有土地使用权出让的形式
为了进一步对国有土地的管理，体现市场经济中的公开、公平、公正原则，在我国除涉及国家安全和保密外，都必须向社会公开。招标、拍卖出让国有土地使用权不仅集中体现了公开、公平、公正的原则，同时可以实现政府按规划统一开发、统一供地，以供应引导和制约需求，实现土地优化配置，还可以有效防止土地出让中的不正之风和腐败行为，保障依法行政。
1.以协议方式出让土地使用权主要适用于：高项目用地；
福利住宅用地；
国家机关、部队、文化、、卫生、、科研和市政公共设施等非营利性用地；
政府批准的其他用地。土地使用者需要按协议出让方式获得土地使用权时，可向土地使用权出让方索取地块的有关资料和文件，并于规定的时间内提交包括土地开发建设方案、出让金数额及付款方式等内容的文件。出让方在收到上述有关文件后，应于规定期限内给予答复。如果双方均有意向，就可进一步协商，直至达成协议。土地使用者可与土地管理部门签定合同并支付定金。土地使用者支付出让金后，可向土地管理局或房地产管理部门办理使用登记，领取国有土地使用证。
2.以招标方式出让土地使用权是指在规定的期限内，由符合条件的单位和个人以书面的形式投标，竞投某一地块的使用权，由招标人经过开标、评标，最后择优中标者的出让方式。其程序是依据市、县人民政府土地行政主管机关根据计划、产业政策、土地利用总体规划等拟订招标公告，包括出让地块的用途、年限、出让方式、时间等，邀请有意向的公民、法人和其他组织参加国有土地使用权招标。招标分为公开招标和定向招标。投标人提出申请后，招标人对其资格能力等方面进行审查，然后向符合条件的投标人发出招标文件，投标人在拖表结束前将标书投入标箱，并交纳保证金，标书投入标箱后不可撤回，如果撤回投标书，则投标人丧失保证金，但在投标截止日期前如果需要修改标书可另投修改好的标书，原标书归于无效。招标人按照招标公告规定的时间、地点开标，推选代表检查标箱的密封情况，应当开启标箱，宣布招标人名称、投标价格和投标文件的主要内容（投标人少于三个的应重新招标）最后由评标小组进行评标，中标者保证金可转为定金，亦有地方规定可抵作出让金，未中标者可退还保证金，中标者在拿到中标通知书之后，在一定时间内和招标人签定《国有土地使用权出让合同》并支付规定数额的定金，在签约后60日内支付全部土地使用权出让金，过期不全部支付的，招标人有权解除合同，并请求违约赔偿。
3.以拍卖方式出让国有土地使用权，是指出让人拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定土地使用者的行为。国有土地使用权作为一种财产权利，可以通过拍卖这种竞争易方式得到较为充分的对价。其程序是拍卖出让国有土地使用权是指出让拍卖公告，由竞买人在指定的时间、地点进行公开竞价根据出价结果确定土地使用者的行为。市、县人民政府土地行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策确定底价，在拍卖前七日，拍卖人应通过报纸和其他新闻媒体拍卖公告。公告内容包括：拍卖时间、地点、出让地点的编号、位置、面积、用途、使用条件、出让年限；
竞拍人应当具备条件，并办理相关手续⑥。拍卖当天，由主持人介绍有关拍卖的情况，宣布起叫价，竞买人竞价，最高应价者为竞得人，应当注意竞买人不足三人，或竞买人的最高应价未达到底价时，主持人应当终止拍卖。拍卖成交后，双方应当签署成交确认书，买方应当持拍卖出具的成交证明和有关材料向土地管理部门办理证照变更手续。
4.国有土地使用权通过协议方式出让给土地使用者。在我国只有除、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或挂牌方式外才可采取。出让金不得低于新
增建设用地的土地有偿使用费、征地补偿费用以及按照国家规定应当交纳的有关税费之和；
有基准地价的土地协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。实行授权经营、作价出资方式取得应按政府收取出让金额计作国家资本金或股金。以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签定土地使用权出让合同变更协议或者重新签定土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。
五.我国闲置土地的处置办法
闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准政府同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。
在我国国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的；
已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足25%且未经批准终止开发建设连续满一年的都认定为闲置土地。
我国的处置方案有：（1）延长开发建设时间，但最长不得超过一年；
（2）改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；
（3）安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；
（4）政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；
（5）政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；
（6）土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还政府。原土地使用者需要使用土地时，政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地。
在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20%以下的土地闲置费；
满两年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；
但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动
工开发必须的前期工作造成动工开发延迟的除外。
综上所述，大家都能看出，土地作为重要的生产资料，无论在什么样的社会，无论在什么样的经济结构下，都是一样重要的。为此，我国政府在近年来也出台了一些相关的法律、法规，只有管好国有土地和集体所有土地，进行的土地规划，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生态环境，才能促进社会主义市场经济的协调发展。
[注释]：
①参见《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
②参见1988年8月29日修订的《中华人民共和国土地管理法》第一章第四条。
③参见1999年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法实施条例》第
五章第二十二条。
④参见1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二章第十二条。
⑤参见《房地产基本制度与政策》主编陆克华，建筑出版社出版，2003年5月第49页。
⑥参见1997年1月1日起施行的《中华人民共和国拍卖法》第四章第二条。
[]：
1.《土地利用管理文件汇编》地质出版社出版，2004年12月。
2.《土地利用管理调研报告汇编》国土资源部土地利用管理司编，2004年11月。
3.《经济法学》主编潘静成，中央广播电视大学出版社出版，2000年8月。
4.《房地产政策与法规》主编孙辛勤李胜利，中国物资出版社出版，1998年11月。
5.《房地产法学》主编程信和，北京大学出版社出版，2001年2月。
土地制度论文范文第4篇
关键词：土地征用集体土地公共利益安置补偿改革
土地征用是发生在国家和农民集体之间的所有权转移，是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序批准，并给农民集体和个人补偿后，将农民集体所有土地转变为国家所有。土地征用是保证国家公共设施和公益事业建设所需土地的一项重要措施。无论是资本主义国家还是社会主义国家，为了发展社会公共事业，都设置了土地征用法律制度，我国《宪法》第10条规定，国家为了公共利益地需要，可以依照法律规定对土地实行征用，这是我国实行土地征用地宪法依据。土地征用具有下列特征：
1、国家建设征用土地的主体必须是国家。
只有国家才能在国家建设征用土地法律关系中充当征用主体，因为只有国家才能享有国家建设之需要依法征用集体所有土地的权利，尽管直接需要土地的并非国家，而是具体的国家机关，企事业单位，社会团体以及个人。但是他们作为土地需要的单位只能根据自己的用地的实际需要，依照法律规定地程序向土地机关提出用地申请，并在申请批准后获得土地的使用权，另外还要明确国家虽是征用土地的主体，但是实际行使征用土地权的是各级土地管理机关和人民政府，他们对外代表国家具体行使此权。
2、国家建设征用土地是国家行政行为，具有强制性。
国家建设征用土地并非民事行为，而是国家授权的并依照法律规定的依据和程序所实施的行政行为。这是因为国家建设征用土地法律关系的主体-国家，土地被征用的集体组织（农村集体经济组织或者村民委员会）的地位是不平等的。土地征用法律关系的产生并非基于双方的自愿和一致，而是基于国家的单方面的意思表示，无需被征用土地的所有人同意。国家征用土地的指令，是行政命令。对此，土地被征用的集体经济组织必须服从。而且在这种法律关系中也不遵循等价有偿原则。
3、国家建设征用土地是国家公共利益的需要。
国家建设征用土地的原因是国家建设之需要，也即宪法第5条所指的公共利益的需要。这里所讲的国家建设需要或是公共利益需要，均是从广义上理解的。大体可以从两个层次上加以理解：其一，是直接的国家建设需要或公共利益的需要。比如发展和兴办国防建设，公用事业，市政建设，交通运输，水利事业，国家机关建设用地等等，皆是以公共利益为直接目的地事业，其二，是广义地国家建设需要或者广义的公共利益需要。就是说，凡是有利于社会主义现代化建设，有利于人民生活水平的提高，有利于综合国力的加强，诸如设立国家主管机关批准的集体企业，三资企业，兴办国家主管机关批准的民办大学以及其他社会公益事业等等，均是广义上的国家建设和公共利益之需要。这些情况都可作为国家建设征用土地的原因。
4、国家建设征用土地必须以土地补偿为必备条件。
国家建设征用土地与没收土地不同，它不是无偿地强制地进行，而是有偿地强制进行。土地被征用地集体经济组织应当依法取得经济上的补偿。国家建设征用土地与土地征购不同。它并不是等价的特种买卖，而是有补偿条件的征用，但是，对被征用土地的适当补偿，则是国家建设征用土地所必不可少的条件，所谓适当补偿，就是严格依据土地管理法的规定给予补偿，征地补偿以使被征用土地单位的农民生活水平不降低为原则。应当指出的是，尽管土地为国家征用，但是土地补偿费以及其他费用并不是由国家直接支付，而是由用地单位支付，这是因为国家并不直接使用这些土地。用地单位支付这些费用的义务是直接产生于国家征用土地行政行为和国家批准用地单位用地申请及被征用土地使用权的行为。
5、国家建设征用土地的标的只能是集体所有的土地。
国家建设征用土地的标的，建国以来经历了一个发展变化的过程，随着农业合作社在全国范围内的实现，农村土地都变成了农村合作经济所有以后，到了1986年土地管理法规定的征用土地的标的就只能是集体土地了。应当指出的是，国家建设用地需要用集体所有的土地来满足，也需要用国家所有的土地来满足，用集体所有的土地满足国家建设用地的法定办法是征用，用国有土地来满足国家建设用地之需要的法定办法是出让，划拨等方式而非征用方式，因为国有土地本来就是国家的，不需要再通过其他方式取得所有权，国家可直接行使处分权利。
一、土地征用制度的现实意义：
1、满足集体土地进入房产市场的内在冲动和外在需求的需要。
我国存在较大面积的集体所有的土地，这既是历史的产物，也是现实的需要。在我国现代化进程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存在着一个农村向城市所取资金和城市向农村所取土地的问题，资源配置的经济学规律不可避免要使集体土地涉足城市房产市场；
另外随着我国社会主义经济建设的顺速发展和社会城市化的加速进行城市对土地的需求将不断扩大。为了满足城市对土地的需求，填补需求缺口，城市出了向高空发展外，就剩下向城市郊区农村索取集体土地这一唯一途径了，这是必然的，也是解决城市土地需求问题的根本途径。几十年来，土地征用制度为完善土地法律制度，保障社会主义建设顺利进行方面发挥了巨大作用。
2、适应我国国情，保护农业用地的需要。
我国是一个农业大国，同时又是一个人多地少，耕地资源贫乏的国家，集体所有的土地肩负着十几亿人口的温饱重任，随着人口的急剧增长与经济建设的发展，人地相争的矛盾将十分突出，因此，国家将“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”作为我们的一项基本国策。农业用地改为房地产开发用地，其短期经济效益确实十分明显，这成为导致我国耕地减少的直接原因之一，如果对农业用地改为房地产用地不加以限制，任其自由发展，势必影响到作为我国经济基础的农业，增加不安定因素，导致经济结构的混乱和的效益。设立土地征用制度就是为了限制集体土地任意进入房产市场，确实需要的，必须履行国家机关的严格审批程序收归国有后，方可有偿出让。
二、集体土地征用应遵循的原则
1、十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地的原则。
我国人口多，耕地少并且在某些地区耕地又浪费严重。随着人口的逐年增长，耕地将继续减少，这是一个不争的事实，因此土地管理法规定：十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。各级人民政府应当采取措施，全面规划，严格管理，保护开发土地资源，制止非法占用土地的行为。在国家建设征用土地中要做到这一要求，必须坚持：1，加强规划，严格管理，严格控制各项建设用地2，要优先利用荒地，非农业用地，尽量不用耕地3，要优先利用劣地，尽量不用良田4，加大土地监察和土地违法行为地打击力度，切实制止乱占耕地地滥用土地行为
2、保证国家建设用地地原则。
国家建设征用土地，被征地单位必须无条件服从，这不但因为征用土地是国家政治权力的行使，而且因为国家权力的行使是为了维护社会的公共利益。社会公共利益是一国的最高利益，是全体人民的共同利益体现，私人行使权利不得文违背社会公共利益，而且在与社会公共利益相抵触时就得对私人利益加以限制以维护社会公共利益。国家建设即是社会公共利益得体现，因此应在贯彻节约土地，保护土地得前提下保证国家建设用地。
3、妥善安置被征地单位和农民的原则。
集体土地征用意味着农民集体土地所有权的丧失，意味着农民对土地的使用收益利益的丧失，故用地单位应当根据国家法律规定，妥善安排被征地单位和农民的生产和生活：一是对被征用土地的生产单位要妥善安排生产，二是对征地范围内的拆迁户要妥善安置，三是征用的耕地要适当补偿，四，是征地给农民造成的损失要适当补助。
4、谁使用土地谁补偿的原则。
土地征用的补偿并不是由国家支付，而是由用地单位支付，这是因为，国家并不直接使用所征用的土地，也不是使用该被征用土地建设项目的直接受益者，而用地单位则兼具这两个因素，由其支付征用土地补偿是合理的。用地单位的补偿是一项法定义务，承担此项义务是使用被征土地的必要条件。用地单位必须按法定的标准，向被征用土地的集体组织给予补偿。
三、集体土地征用制度实施状况
国土资源部耕地保护司司长潘明才在日前说，“农民占我国9亿人口，他们的权益能否得到保护，他们的长远生计是否得到解决，是关系到国家和社会稳定的大问题，也是关系到能否实现小康社会的大问题”。
据了解，一块农地，一旦成为城镇或工业用地，其市值上升几十倍甚至百倍。根据现行法律，如果农民的土地按合法途径由国家征用，相关补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。其中，土地补偿费和安置补助费的总和，按规定最高不得超过土地被征用前三年平均年产值的30倍。而按照我国东部地区一般耕地年产值800元左右计算，每亩土地补偿费至多2万多元，仅相当于普通公务员一两年的工资收入。如果说农村集体建设用地的流转是给农民“赚点零花钱”的话，那么征用地的补偿收入则就是他们的“养老钱”、“保命钱”，但他们目前所得到的这笔钱还不足以承担这两项职责。
随着近年我国城市化、工业化、现代化的快速推进，需要以通过政府征用的方式供应大量建设用地。但由于我国征用土地制度存在许多缺陷，使农村土地被征地后的农民利益得不到有力的保障这一问题日益突出。
这些缺陷主要有：一是征地范围过宽。从实践来看，“滥用”征地权现象十分普遍，所有项目凡涉及占用集体土地，农用地转为非农建设用地的一律动用国家征地权。二是征地补偿标准偏低。三是征地引起的社会问题多。由于征地制度不完善，操作随意性大，由征地造成的上访、纠纷居高不下，同时也是产生政府腐败的根源之一。四是征地程序不透明。五是被征地农民安置措施不完善。
我国现行土地征用制度所存在的这些问题，一部分是实施中的问题，如面积不准确、地类不准确、产值不准确、不按法定程序征地、拖欠农民补偿费等。但有一些是制度本身的问题，或者说是土地征用制度落后于整个经济体制改革所产生的问题，如各项补偿标准偏低、农民安置或再就业等问题。显然，由于经济体制的转轨，原来在计划经济体制下逐渐形成的土地征用制度越来越难以适应新的形势，许多问题开始暴露出来。而征地问题产生的最根本原因是长期以来无视和任意侵害农民的土地产权利益，农民的土地权益没有得到法律上明确的界定和保护。事实上，1998年修改后实施的新《土地管理法》，本质上仍然是以计划经济的思路为指导，征地管理的指导思想主要是满足国家建设需要，对农民集体土地的征用并没有充分考虑按市场公平的原则进行补偿。由于上述缺陷的存在，我国征地制度与社会经济发展的需要不相适应，在一定程度上导致征地过程中农民的权益常常受到侵犯，这已经成为建设用地中违反法律亟须被关注的情况。一些地方政府违反法律规定滥用征地权，强行征用农民的集体土地，侵犯农民的土地承包权；
或为增加招商吸引力，压低征地补偿费标准；
有的国家重点工程和地方基础设施建设项目为多获取土地收益，或为节省工程投资，普遍存在压低征地补偿费标准的情况。另外在征地费管理和使用上，存在征地补偿费不到位的情况，严重影响了被征地农民群众生产和生活的安置。特别是一些地方政府将征地补偿费层层截留、挪用，这些侵犯农民利益的行为，不仅严重损坏了政府形象，而且加剧了对耕地的乱占滥用，造成无地少地农民的不断上访。据有关部门统计，近年来土地上访案件占整个上访的1／3，而其中相当一部分是因征地补偿安置问题。但目前农村土地产权制度不健全，土地产权主体不明晰，权能设置不完整，农民无法有效地运用法律武器维护自己的权益，保护耕地。
因此，与我国加入WTO后加快建立社会主义市场经济体制的大环境相比，现行的土地征用制度已经到了非改不可的地步。
那么如何改，其方向又在哪里呢？笔者有以下几点不成熟的建议：
1、制度改革的整体思路
前文提到，目前农村集体土地征用制度带有明显的计划经济成分，要想一改土地征用现状，首要解决的必须是对现行制度的改革。对此，党中央、国务院在中央农村工作会议和相关意见中早已明确强调要“进一步完善农村土地征用办法，逐步建立符合社会主义市场经济要求、有利于经济社会协调发展、有利于保护耕地、保护农民利益的土地征用制度。”
从目前各方的意见来看，征地制度改革的总体思路和模式有多种可能的方案。一种观点认为，土地征用应严格区分为公益性用地和经营性用地两类：公益性用地继续实行现行的征地补偿制，由政府直接向农民征地；
经营性用地实行市场购买制，由土地使用者直接向农民集体购买，政府只管审批、监管、收税和登记。这种方案较之现行的土地征用制度是向前迈进了一步，但最大的问题是对农民的不公平。因为同样位置相邻的土地，可能由于分别属于公益性用地和经营性用地而导致补偿价格相差巨大，农民很难服气。其次放开经营性用地，允许土地使用者直接向农民集体购买土地，可能会使政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理失控，同时也使耕地保护失控。此外，由于在体制转轨过程中，公益性用地和经营性用地在很多情况下难以区分，这势必造成新的腐败寻租空间。
第二种观点认为，可以像西方市场经济国家一样，实行完全的市场购买制。即由土地使用者直接向农民集体购买土地，政府用地也向农民集体购买。其优点是，可以实现完全的市场公平，有利于保护农民利益。但缺点也非常明显，政府对城市土地一级市场和土地供应总量的管理很可能失控。同时，农民出于自身的利益，在土地产权转移的谈判中可能漫天要价，导致成本推动型的地价上涨，对城市地价水平和房地产市场带来巨大影响，这在市场经济国家是常见的。
第三种方案是，实行政府征购制。即由政府按照市场公平原则向农民集体征购土地，再根据供地计划向直接的土地使用者供地。这样既有利于保护农民利益，实现市场公平，又有利于城市土地市场稳定和农村土地资源的保护，有利于土地供应总量的控制，其体制变迁的障碍也比较小。当然，这个方案也有其难点，即如何实现市场公平，其关键又在于如何形成公平的土地产权的市场价格。
从以上各种方案的优缺点进行比较，并结合我国的现实国情，毫无疑问，我们的选择应该是第三种方案。
2、制度改革的目标
从建立社会主义市场经济体制的总要求来看，土地征用制度改革的最终目标应当是：通过明晰和完善农民集体土地产权体系，以市场公平交易的原则实现土地产权的转移，即以新的征购制度代替原来的征地补偿制，切实保护农民土地产权利益，合理依法分配土地增值收益，建立农民进城再就业和社会保险的新机制，保障合理的建设用地的需求，加快城市化进程，最终建立与国际接轨的市场经济体制。
3、制度改革的指导原则
实现土地征用制度改革的指导原则应该包括：农民集体的土地产权利益得到明确体现和保护；
保障国家建设和各项经济建设对土地合理和正常需求的供给；
土地增值收益得到合理分配；
建立农民再就业和社会保障的法律、法规；
从我国现实国情出发，与现行土地管理中的土地用途管制、规划管理、计划管理、登记管理等制度相衔接，建立政府对资源和市场进行透明、公正、高效监管的新体制；
与相关方面的改革衔接配套。
4、土地征用制度的法律环境调整
从现行制度的法律环境来看，由于农村土地产权中一些问题尚未得到最终确定，这对建立新的土地征购制度必然带来影响。例如，关于农地非农建设发展权的问题。有人认为，明确确立国家拥有农地转为非农建设用地的发展权，可以明晰土地产权关系，有利于保护耕地，有利于规范土地市场，有利于推动土地管理体制的改革，并为国家提供稳定的财政收入。
从实际情况来看，农地非农建设发展权无非是归属于农民集体土地产权或者是由国家持有。如果该权利归于农民，则任何组织、企业或者个人征购或购买农地用于非农建设时必须包括此项权利，即征购土地的价格中应该包括此项权利的价格；
如果此项权利归国家所有，则国家征地时就无需向农民购买此项权利，征地价格就只包括农地的农用价格和农地的社会保障价格，而其它任何经济组织或个人购买农地用于非农建设时除了必须向农民购买农地的经营使用权外，还要向国家购买农地非农建设发展权。这一点其实和现行的征地制度非常相似，因为按照目前实际，用地者购买城镇国有出让土地使用权所付的价格与政府从农民手中征地所支付的征地价格的差额，实际即为农地非农建设发展权的价格。
笔者认为，虽然从现实的情况看，农村集体所有权中似乎确实不含有此项权利，此项权利目前似乎确实仍然是由国家所持有。这是目前的一个现实，但是并不必然表明它就是合理的，究竟将此项权利划定给农村集体还是明确设定在国家手里，此事涉及各方利益，事关重大。一方面，农地非农建设发展权在多数情况下只是一项隐性的权利，其权利的实现即显性化需要具备一定的条件：有明确的现实的转化为建设用地的需求，符合土地利用规划，得到政府的农地转用审批。另一方面，从完善农村集体土地产权体系，保护农民土地产权利益，建立符合市场经济体制的征地制度的总要求来看，农地非农建设发展权还是放在农民集体手中更为合理。其理由是：
首先，如果农地发展权不给予集体土地所有权，则所有权本身是不完整的，从产权体系理论来说是讲不通的。其次，国家建立农地转用审批制度的目的是为了控制农地转为非农地的数量和速度，是为了保护耕地，而不是为了剥夺农民土地利益。作为国家或者政府，要获取或调节土地收益的分配，完全可以采用其他的办法，如征收土地增值税，而没有必要去争得一个在现实中很难加以明确的产权。第三，如果农地非农建设发展权在国家手中，则农民在申请宅基地建房、以及农村集体企业建设申请用地时，都应该花钱向国家购买此项权利，这不仅不合理，也不符合现实的实际。第四，将农地非农建设发展权放在国家，这与当前正在进行的农村集体建设用地流转改革的方向也不相符，因为此项改革的根本就在于承认农民集体建设用地的产权性质，而农民集体建设用地的产权就包含了农地的非农建设发展权。
因此，从总体思路上来说，基于农民的土地产权为全产权，即农地的非农建设发展权归农民所有的权利假设，新的土地征购制度可以概括为如下模式：
1、国家建设和城镇建设用地实行完全的政府征购制；
2、征购农民集体土地应按照公正、公开、平等的市场价格定价的原则进行；
3、农民集体土地产权进入市场转移（包括被政府征购），要按照市场管理法则，缴纳各种法定的税费，包括土地增值税；
4、失去土地的农民在再就业问题上应当得到政府有效的扶持，并享有当地城市居民享有的所有失业、医疗、养老保险等同等待遇。
完整的农村土地产权制度是构建新的土地征购制度的基础。为了构建符合市场经济体制的新的征地制度，必须要对农民集体土地中的各项产权，包括集体土地所有权、土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体土地各项有限处分权、以及政府对农民集体土地所拥有的征购权，即强制购买权等进行明确的规定。
作为一个系统工程，土地征用制度改革牵一发而动全身，涉及观念、体制、法律法规、利益调整等方方面面，很难在短期内一蹴而就。因此，在指导思想和实施步骤上应当采取分步实施的方式：第一步先解决当前土地征用中最迫切需要解决的问题，包括提高征地补偿的最低标准、征地程序的公正透明、杜绝非法截留补偿费、保护农民的基本生存权力等；
第二步逐步对所有征地不分何种项目类型均过渡到征购制，初步实现现有土地权利转移上的市场公平；
第三步是在土地法制订过程中，按照市场经济体制的要求，对农村土地产权体系加以明确和规范，从土地产权管理和土地产权流转的意义上规范城镇和国家建设用地的取得和供给，最终实现与国际接轨的市场经济体制。
主要参考书目：
1、《房地产法》符启林著法律出版社2002年版。
2、《城市房地产开发用地法律制度研究》符启林著法律出版社2000年7月版。
3、《房地产管理法及配套规定新释新解》梁书文马建华张卫国主编人民法院出版社。
4、《土地管理法及配套规定新释新解》梁书文黄赤东主编人民法院出版社。
土地制度论文范文第5篇
为什么要这么说呢？因为上述那些不和谐的社会问题几乎无一不与现有的不合理的土地制度有关，或者说，现有的不合理的土地制度或多或少是造成上述社会问题的一个基本根源。
比如，贫富悬殊问题。有资料表明，我国城乡居民收入差距2003年即已达到3.2倍，这两年又一直在扩大，如果加上社会福利和公用设施这一块，有人估计已达5倍甚至6倍。据《小康》杂志社主编、社会科学文献出版社即将推出的《中国全面小康发展报告(2006)》透露，按照中国国家贫困线，目前全国有4800多万贫困人口，其中农村贫困人口约2600万人，占一半以上。如果包括土地被征用失地后无家可归不得不居住在城镇的无地、无业、无社保的所谓“三无”农民，这个比例将达到70%以上。而如果根据国际上每人每日支出不足1美元即为贫困人口的标准，按照世界银行最近的估计，目前中国约有1.35亿人还处在国际贫困线以下，其中也有70%以上是依靠土地生活的农民。农民贫困的原因有不少，但不合理的土地制度却是个非常重要的原因。因为农民对耕种的土地只有使用权而没有所有权，也就很难保证土地所有权中所包含的发展权和生存权也属于自己。这样的土地制度不仅严重挫伤了农民从事农业发家致富的积极性，同时也给那些围绕土地交易形成的特殊利益集团剥夺农民的土地权益创造了条件。所以，现有的不合理的土地制度无疑是导致占全国人口70%的农民阶层普遍贫困并造成城乡差距巨大的一个十分重要的原因。
再如，官场贪腐。有资料说，土地交易和有形建筑市场是官员腐败的两个最主要源头。《土地管理法》规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，但对于什么是“公共利益”的问题，却没有也无法明确规定。其结果是，实践中大量的商业用途披着公共利益的外衣进行土地掠夺。国家征用权被政府官员和商人们滥用了。我国迄今所有的征地，包括无数私人和企业的商业投资开发项目，都是各级政府以国家公共利益名义进行的。这里不仅存在着大量的违法和欺民的政府行为，而且也为官场权力寻租式的体制型腐败培植了丰厚的土壤。据资料表明，自80年代末以来，仅仅因为土地转让中违规现象所造成的国有资产流失每年都高达100亿元以上。如据中国法院网披露，2003年至2005年6月，仅广东等6个省(市)所属的87个开发区中，就有60个违规低价出让土地7873万平方米，少收土地出让金55.65亿元。这些少收的出让金有相当一部分落入了各级贪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的贪官污吏几乎有一半以上是产生于所谓经营城市的范畴内，也就是产生于土地交易或与土地交易息息相关的行业之中。尽管还没有一个具有权威性的统计数字，但中国官场的腐败之所以能够迅速地向深度和广度发展，并在短短十来年时间里就形成燎原之势，不合理的土地制度为其源头之一则是毫无疑问的。据说，国际上通行的腐败分类有两种，一种是体制型腐败(systematiccorruption)，一种是收买型腐败(venalcorruption)。如今，我国不合理的土地制度给这两种类型腐败的孳生发育提供的土壤是那么肥沃和适宜，党和人民眼看着它们不声不响的就交织在一起，根深叶茂、发展壮大以至于张狂猖獗起来。此类官场贪腐案例已经被许多学者和媒体列举得实在太多了，本文无须再赘述了。
还有分配不公。现有土地制度更是主要原因。比如，据中国社科院2005年的调查报告披露，我国从1996~2003年仅8年时间就从农民手里征收了1亿亩耕地用于房地产和经济区开发以及基本建设，而由于这些土地大多位于城镇周围、人口密集之处，每征收1亩地就大约有1.4个农民失去土地。如果加上1987~1995年以及2004~2005年这十年期间征收的土地，我国迄今至少从农民手里征收了约有1.6亿亩耕地。这么多土地变换用途后增殖的平均溢价是多少没有统计资料，反正沿海和内地、大中城市和小城市、建设用地和房地产开发以及时间远近等等都不一样，但如果将其增殖后的平均溢价估算为每亩25万元恐怕没人会有非常大的异议。照此计算，这1.6亿亩耕地增殖后的溢价就有40万亿元人民币。同时，造成的失地农民至少也有两亿。
可我们给这两亿多失地农民多少征地补偿呢？笔者也没有查到全国的平均补偿金额的数字，但前些年许多地方高速公路之类的建设用地每亩平均也只有6000~8000元、水电站征地1.2~1.5万元、房地产开发1.5~2.5万元补偿则是非常普遍的事情。由于自然性质和地理位置的不同，土地的级差收益就可以有几十倍乃至上百倍的差异。但我们在补偿农民时仍然是按照《土地管理法》以计算若干年青苗费为主的方式进行的，所以，如果不分农地种类、年代远近和地区类别，平均按照每亩征地补偿农民2万元（即每公顷30万元）计算估计只多不少，也不算太有出入。据此，征用1.6亿亩土地就表示仅补偿了农民3.2万亿，平摊到2.2亿农民头上，每个农民仅得到将近1.5万元。另外，不久前中国社会科学院农村发展研究所、国家统计局农村经济调查总队的《2005年农村经济绿皮书》披露的比例数字也可以作为旁证。这个比例数字是指农村被征用土地的收益分配格局，即：地方政府占20%~30%，企业占40%～50%，村级组织占25%～30%，农民占5%～10%。征地成本与出让价之间的巨额收益，大部分被中间商或地方政府以及腐败的官员所攫取。失地农民中，生活水平较征地前提高的不到10%，而失去收入来源，生活水平降低的失地农民则占到60%。这些比例数字尽管没有列出征地补偿金额，但其比例所昭示的内容仍与上面的分析大致吻合。所以我们可以说，如果以上这两个数字可以站住脚，那么就意味着这十多年来，我们各级政府和经济组织仅仅由于所谓城市化就从农民那里净拿走了多达36万亿元人民币的土地财富！
反过来，如果我们设计的土地制度是合理的，并在城市化的过程中通过合理的土地交易把这36万亿财富的一半留给农民（另一半则由土地买主通过有效开发以及各级政府通过征收税额不等的土地交易税等合理合法的方式获得），由2.2亿卖地农民平分，每个人便可分到8万元之多；
即使摊到全国9亿农村人口头上，平均每个农村人也仅仅因为城市化就可以额外增加2万元的收入，平均每年将近2000元！这些数以十几万亿元人民币的财富在卖地农民中的形成和积累将会使我国的农村地区发生多么巨大的变化啊！如果这样，我国农村还会有贫困人口、还需要推出所谓的城市支援农村的政策吗？或者说，我们现在还存在所谓三农问题吗？更何况，我们目前财政每年增加的1000多亿元支农资金（摊到每个农民头上只有区区100元出头）与每年通过这种不合理的土地制度征地从农民处剥夺的1万多亿元财富相比，是何等地具有讽刺意味啊！这等于是从农民身上用水泵抽血却用点滴回补葡萄糖水啊！由此可见，只要目前的土地制度不改革，仍然由政府既当裁判员又当运动员式地垄断土地交易一级市场，无论怎么改革土地交易上的一次分配制度，也肯定是解决不了根本问题的。因为就农民而言，这种土地制度下的土地交易和收益分配已经变成一种国家对他们的垄断式掠夺，难道不是吗？
在不合理的土地制度造成的贫困、贪腐和分配不公的三重压力下，农民的因为土地征用而导致的上访和群体性抗争事件呈急剧上升势头。我也查不到这方面的确切的数据。但是有不少学者和课题组在调查后发表的文章和报告都说，我国由于各种不稳定因素发生的群体性抗争事件里有70%%以上发生在农村，而因土地纠纷而形成的抗争事件又占农村全部事件的65%以上。而根据国家公安部发言人武和平年初在新闻会上公布的数据，我国2005年发生的群体性抗争事件数量就达到8.76万起，平均每天达240次之多，比上年增加6.6%。（也据公安部公布，2004年全国共发生7.4万起抗争事件，共有376万人参与其中，比2004年增长15%。）相比之下，大规模征地还刚刚开始的1993年这类.事件还只有8700起。十来年时间竟然增长了整整10倍！按照上述两方面的数据分析，我国仅仅因不合理的土地制度而造成的土地纠纷和抗争性事件光去年就发生了大约将近4万起！（8.76万x70%x65%=3.99万）这些增长速度惊人、众多而频繁发生的抗争事件都是在现有土地制度下产生的，因此，如果我们仍然把这仅仅归结于现有土地制度是合理的、只不过需要完善，国家只要严格加以管理就可以解决的话，那显然是自欺欺人，根本解释不过去的。
至于社会治安恶化、公权滥用以及民主欠缺等问题更是无不与不合理的土地制度问题一起共生共荣。可见，现有的不合理的土地制度已经成为我国构建和谐社会最大的也是最迫切需要解决的不稳定因素，并到了非改革不可的地步。目前，尽管政府和学界在如何改革现有土地制度问题上看法不一，但无论是政府还是学界在要否进行土地制度改革的这一重大问题上似乎都达成了一致，并无不同意见。那就是：现有的土地制度的设计肯定出了问题，而且问题还挺大，所以维持现状肯定也是不行了。这是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。
我们这十多年来因土地征用而造成的社会不稳甚至冲突，都是在上世纪80年代末我国颁行《土地管理法》和本世纪初颁行《土地承包法》之后才开始出现并日益恶化起来的。所以，这十多年并不成功的实践已经明白无误地向国人表明，现有的《土地管理法》和《土地承包法》所设计的土地的集体所有制及其派生的联产承包责任制存在着严重的历史局限性和改革的不彻底性。它们尽管在历史上曾经对解放农业生产力发挥过积极的和推动性作用，但囿于意识形态的束缚，在设计土地所有制度时忽略了市场经济下农民对土地的天然的权属要求，所以现在到了对其反思和改革的时候了。
但是究竟应该如何改革现有的土地制度呢？
目前政府和学界在这个问题上的表现既各不相同，也非常有趣。比如，学界仍然是众说纷纭，莫衷一是，而政府则是举棋不定，谨慎持重。如果将学界的有关土地制度在土地所有制关系改革方面的观点归纳一下，我们就可以将其分为以下四种，即，
1，实行土地私有制，即把土地还给农民。
2，实行土地国家所有制，但让农民永佃。
3，实行土地股份制，取代现有的土地集体所有制。
4，实行土地集体所有制，使用权永远归农民私有，也就是使用权物权化。
至于其他如加强土地买卖管理、建立合理的土地收益分配关系以及加大投入、向农民提供有效的社会保障体制等，都属于土地所有制改革次生的改革措施。也就是说，如果上述任何一种土地制度得以实施，都会有与其相配套的一系列次生的改革措施被制订出来。但是，如果土地制度改革的根本方向选择错误了，后面的配套改革措施即使再完善、再周全也都是不能起到保护农民土地权益的作用的。
其实大致思索一下就可以发现，上述四种土地制度改革观点主要还是两种，即第一种和第四种。一是彻底改革现有的土地集体所有制，把土地还给农民，实行土地私有制，同时实行一些配套的改革措施；
另一是继续维持现有的土地集体所有制不变，企图在此基础上进行一些诸如把使用权物化、制订征地程序、加大征地补偿和尊重土地使用者权益之类的次生改革，以达到缓解因土地问题引发的社会矛盾和冲突的目的。至于上列的第二和第三种观点，尽管其中也不乏个别学者的虔诚学术追求的结果，但大多还是出于认为土地私有化观点太离经叛道而采取的一种折中方案而已，何况第三种措施还只有在农用土地实行私有制后方可实施，所以并无多大影响力。尽管如此，有关农地国有或者农地股份制的探讨作为学术研究而言应该有其一席之地。
学界的多样化观点在今年四月中国社科院的《2006年中国农村经济形式分析与预测》，即《绿皮书》中表露得淋漓尽致。比如，这个《绿皮书》呼吁“目前的农村土地制度必须改革”。这个结论的确汇聚了学界和政府的共同心声。但是在怎样改革以及往哪个方向改革的问题上，该绿皮书仍然没能给出一个明确的答案。它的建议是：在农村实施积极的城市化政策，通过土地制度改革，实行土地交易(包括国家征用)的市场化，提高农民的失地补偿，实现“以农村土地换取城市生活保障”，使相当一部分失地农民买得起较低标准的城市住房。
仔细分析这个建议，发现它其实从根本上回避了如何改革土地所有制的棘手问题。在这个建议里，改革的目的非常明确，那就是要实行土地交易的市场化，以使失去土地的农民能够得到比较合理的失地补偿，从而改善农民的绝对贫困的状态。但是在如何达到这一目的的最重要的前提，即如何改革土地制度问题上，却采取了一种回避的态度。“通过土地制度改革”，这是一句意义非常重要、但也是一句含义非常模糊的话语，也表明学界在土地制度改革问题上所遇到的困惑和困境。因为，如果不解决好如何改革土地制度这个前提条件，后面所提及的那些土地交易市场化以及让农民得到合理的失地补偿等设想和措施都将无法落实，结果只是无源之水，一种良好的愿望而已。
在学界思想混乱之际，政府的政策举措则显得更加谨慎和持重了。比如，去年4月17日国务院授权新华社了《关于2005年深化经济体制改革的意见》。在这个《意见》中，中央政府提出要“完善农村土地制度。切实保障农村集体经济组织的土地所有权和农民的土地承包经营权，继续推动土地承包纠纷仲裁试点工作。继续探索农户间转包、转让、互换等土地流转方式。加强对承包土地流转的监督管理，加大对强迫流转案件的督查力度。进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场。加快农村集体土地所有权的确认，进一步推进集体土地所有权、宅基地登记发证工作。”这里，多次强调了农村土地集体所有权问题，而且还要求对农地集体所有权进行确认和登记发证。不过，这个《意见》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之类的修辞，勉强、迟疑和谨慎之态一目了然。
过了一年不到，今年2月下旬，中共中央又了去年底制订的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》。这个《若干意见》洋洋万文，竟然只字未提农村土地制度改革的事情，甚至对国务院大半年前《意见》中一再提及的农村土地集体所有权问题连字样也没有出现，更没有“切实保障”这类表示重视的措辞。这份文件提出了8个大类32个意见，提到了从农村社会保障制度、征地和户籍制度、合作医疗制度以及村务公开和民主议事制度一直到粮食流通制度、农村义务教育管理制度和“省直管县”财政管理制度等不下十多种制度的改革，甚至还提到了“推进小型农田水利设施产权制度改革”。但令人纳闷的是，对于建设新农村最为重要的这个农村土地制度改革的问题，中央竟然也采取了回避的态度。不过，平心而论，中央政府的这个态度是慎重的，从而也是负责任的，是符合实事求是原则的，也是对的。但与此同时，中央政府则通过今年的一号文件要求各地政府制订相应政策，加大对土地的保护力度和被征地农民的合理补偿力度。紧接着，国务院最近又相继出台了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》和《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》等一系列向被征地农民倾斜的亲民政策，力图将前些年由于不合理的土地制度所造成的社会矛盾和冲突缓解和平息下来，为今后可能实施更为彻底的土地制度改革创造一种主动积极改革的社会氛围。
然而，与政府土地政策的日益谨慎不同，最近的《物权法（草案）》第六次审议稿则开始企图用法律形式将土地集体所有权问题继相关土地法规之后再次确定下来，还企图更进一步将农民的土地承包经营权，即土地使用权也用物化的方式确定下来。但令人遗憾的是，《物权法》审议稿有关土地集体所有权行使者的表述仍然与1998年修订后的《土地管理法》一模一样，几乎一个字也没动，都是“由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权”，而这种定义恰恰正是遭到垢病最多的地方，也是造成近些年来土地乱局的一个重要原因。
对于农民的土地承包经营权，也就是土地使用权，《物权法》则比前两部土地法律有所改进。它试图通过“土地承包经营权人有权依法自主决定土地承包经营权以转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”之类的法律条文（《物权法（草案）》第一百三十二条）绕过土地所有制的改革，促使土地资产在日益发展的市场经济中流动起来，同时尽可能地维护农民的土地权益。但是，我们且不说在土地所有权不变的情况下这种法律对使用权的维护能起到多大作用，将一个连头带尾只有30年、从今天算起只有20年寿命的使用权（从1997年《土地承包法》颁行至今已经过去了整整10年）当作物权，即恒产权确定下来，这本身就是违背法律的严肃与恒久精神的。然而我们不得不说，暂不改变土地所有权，只是增加对土地使用权及其流转的维护力度的法律规定似乎也是一个不得已而为之的做法。因为，在我国土地乱局愈演愈烈、而学界与政府在土地制度改革上仍没有找到一个一致认为是正确的方向的时候，转而把治理重点暂时放到对农民土地使用权的维护上，也只能是一种唯一可行的、但却是无奈的选择。
