从理论上看，政府治理与改革是公共管理学的核心领域。在某种意义上可以说公共管理学（或公共行政学）就是对政府治理与改革实践的研究。而从实践上看，改革是政府管理的永恒主题。为适应变化着的社会经济环境，有效地下面是小编为大家整理的公共管理创新【五篇】（全文完整）,供大家参考。
公共管理创新范文第1篇
从理论上看，政府治理与改革是公共管理学的核心领域。在某种意义上可以说公共管理学（或公共行政学）就是对政府治理与改革实践的研究。而从实践上看，改革是政府管理的永恒主题。为适应变化着的社会经济环境，有效地履行职能，政府自身总是处于不断的改革与变化之中。在过去的三十年里，政府治理变革已经成为波及全球的巨大浪潮，不管是发达国家、转轨国家还是发展中国家，政府治理与改革都处在激烈的变化之中，并逐步形成不同的模式。当代西方政府改革往往被描述为所谓的“新公共管理”的管理改革运动，它追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即经济、效率和效益）目标。这场改革使支配了20世纪大部分时光的传统的公共行政模式向“管理主义”或“新公共管理”模式转变。“管理主义”或“新公共管理”是一种新的政府管理图景，它突破了政府机制与市场机制之间原本不可逾越的鸿沟，使得以企业精神再造公共部门成为一种行之有效的改革路径。其实，即使在西方，也没有统一的治理及改革模式。着眼于改革内容，西方政府治理有多种模式，例如，英国学者E•费利耶划分出四种治理模式：效率驱动模式、小型化与分权模式、追求卓越模式和公共服务取向模式；
皮特斯提出四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。就区域而言，当代西方形成了如下几种有典型意义的政府治理模式：一是英国或英联邦国家模式，即英国、新西兰和澳大利亚等国的“新公共管理”运动；
二是北美模式，主要包括美国的“企业化政府”或“政府再造”运动为主和加拿大的公共服务改革（或更准确地说，美国和加拿大有各自不同的模式，尤其是在公共服务领域）；
三是欧洲大陆模式，德国、法国、意大利、西班牙等国的行政现代化运动；
四是北欧模式，斯堪的那维亚各国的政府改革尤其是福利国家及社会保障制度改革等。
在西方（地域意义上的）之外，世界其他地区的政府治理也处于变革之中，并且形成了不同于西方的有区域与国家特色的治理类型及其模式。较有典型意义的有：东欧模式——前地区尤其是俄罗斯、波兰、匈牙利等国的体制转轨与改革；
拉美模式——巴西、阿根廷、智利等国的治理改革（尤其是近十年摆脱“拉美陷阱”的努力）；
东亚（及东南亚）模式——以日本、韩国、台湾、香港和新加坡等国家和地区为代表的亚洲工业化国家或地区的政府治理与改革；
南亚模式——以印度和不丹为代表等等。“治理”或“公共治理”是当下流行的术语。治理是一个上下互动的管理过程，它主要通过多元、合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，其实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作。它所关注的主要问题是，如何在日益多样化的政府组织形式下保护公共利益，如何在有限的财政资源下以灵活的手段回应社会的公共需求。通过对政府治理与改革实践的总结与反思，各国学者开始更加关注于公共服务的结果取向、倾向公共治理结构的多元化发展、通过责任分散的治理手段来构建一个“服务型政府”。国外政府治理与改革的实践为其理论研究提供了丰富的素材，推动了政府治理与改革的理论发展。
政府治理与改革理论也逐步成为公共管理研究的主流，受到学界和政界的共同关注。在政府治理与改革的理论研究中，既有学者借助公共选择和新制度主义等经济学流派的理论和方法，对公共部门加以深入的分析，用市场理念和市场机制重塑政府管理体制和过程；
也有学者以民主政治理论为依托，强调政府管理和公共服务的公平公正，关注公共精神的实现。不同的研究路径推动了当代政治学、经济学、管理学和社会学等学科的理论结构的重塑和理论重心的转移，为公共行政或公共管理的跨学科、多视角的研究提供了平台。可以说，无论是理论进展还是实践变迁，国外的公共治理体系和政府改革模式都呈现了多元化的发展趋势，为我国的政府治理与改革实践提供了丰富的理论研究素材和实践的经验教训借鉴。近年来，党中央和国务院的主要领导同志反复强调政府管理创新的重要性和迫切性。随着全球化、信息化时代的来临，当代国外的公共管理与公共政策的理论和实践发生了深刻的变化；
在我国改革开放和现代化建设事业的发展过程中政府改革和治理方面产生了大量急需解决的重大问题。在我国，“科学发展观”、“和谐社会”和“服务型政府”等新理念和战略的提出，为我国构建新型的公共治理体系提供了基本的指导思想。党的十六届三中全会提出“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展。”这表明我国公共治理理念已经从强调经济发展转到注重经济社会协调、可持续发展。2003年“非典”事件之后，政府的社会管理和公共服务职能逐渐引起了广泛的关注。
总理指出：“非典疫情的发生和蔓延，给我们的一个重要启示，就是要在继续加强经济调节和市场监管职能的同时，更加重视政府的社会管理和公共服务职能。”在2008年2月23日中共中央政治局第四次集体学习会上，总书记强调说，建设服务型政府，是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。最近，在今年2月19日中央党校省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上发表重要讲话，强调扎扎实实提高社会管理科学化水平，建设中国特色社会主义社会管理体系。实际上，加强政府的社会管理和公共服务职能意味着我国的政府改革要以社会的公共需求作为内在的规定性，以更为柔性化、人性化和个性化的公共治理方式来实现社会的和谐发展。与此同时，随着我国市场经济的推进，社会的阶层、结构、运转方式乃至观念都产生了深刻的变迁，客观上需要我国构建新型的公共治理体系，以适应社会变革的需要。现代社会的一个基本特征就是市场经济构成社会运行的基本面，复杂的分工、交易系统促进了经济生活的蓬勃发展，同时也使得社会利益主体多元化、社会结构阶层化、社会关系复杂化。这种情况扩展了社会的多元需求，激化了政府财政资源稀缺的压力，客观上要求政府加强公共治理体系的建设，通过不同治理结构和特定管理自的结合，使政府提供的公共服务更好地满足民众的需要，并为民众提供参与公共决策过程的机会。
改革开放以来，我国先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年和2008年进行了六次政府机构及行政体制改革。经过改革，政府职能转变取得重要进展，机构设置和人员编制管理逐步规范，体制机制创新取得积极成效，行政效能显著提高，基本适应经济社会发展的需要，为改革开放和社会主义现代化建设提供了重要的制度保障和支持，并逐步形成具有中国特色的政府治理与改革模式。而近年来，我国政府治理与改革进一步深化，特别是在“大部制”改革以及决策、执行与监督的协调、服务型政府建设与完善基本公共服务体系、政府间关系调整与权力下放等方面的改革取得了新的进展。在向市场体制转轨的过程中，地方政府改革出现了许多创新尝试，形成了不同的改革模式，如深圳模式、顺德模式、晋江模式、富阳的专委会模式、神木、吴起的免费医疗和免费教育实验、综合配套改革实验区的行政管理体制创新探索等。
中国是发展中国家，同时也是经济体制从计划经济向市场经济转轨的国家。中国市场经济建设虽起步时间不长，却已获得了经济高速增长，人民生活水平不断提高等举世公认的成就。随着全球一体化的发展趋势，如何进一步发挥政府在社会主义市场经济建设中的作用，如何运用市场的方法来管理公共事务及经济社会事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，这是摆在国人面前的现实而又紧迫的问题。我国改革开放与经济社会的发展急需政府治理与改革的创新研究。必须跟踪政府治理与改革的理论前沿，探讨政府治理与改革的约束条件、激励机制、基本目标和主要任务，政府治理与改革的战略和策略，治理与改革的重点层面、突破口和推进方式，国内外政府治理与改革创新的经验（以及不同政府治理模式的比较），政府能力与执行力建设，治理与改革的公共性与合法性，社会管理与公共服务体系建设、组织人事制度改革与人力资源管理，政府治理与改革中的公民参与，国家与民主理论以及社会主义民主政治发展等方面的问题。加强政府治理与改革的创新研究有助于推动理论与实践的发展，使两者的结合更加紧密、相得益彰。
由于传统的政府理论往往注重从应然的角度对政府问题进行规范分析，却忽视了实然角度的经验研究，容易产生理论与实践“两张皮”的现象。政府治理与改革理论的研究应更加关注治理与改革实践的实然层面。通过对政府管理实践的细致考察，使公共行政的应然层面趋向明显。反过来可以对政府改革与治理的实践起着导向作用。而政府治理与改革现实的发展，为理论的研究提供了很好的参考系和实验地，促进理论的完善和发展。
二、公共行政研究中的“大”问题
公共行政或公共管理的学术研究及理论创新必须关注“大”问题或学科的核心问题。粗略地说，构成“大”问题有这么几个标准：一是千百年来长期备受关注、备受思考的问题；
二是大问题是单一学科不能够解决的问题；
三是反映时代精神，是时代重大实践问题的回应。我认为，当代公共行政领域需要认真研究的“大”问题有：
（一）公民在公共行政中的角色问题
公民、公民资格、公民精神。在公共行政中，公民应该如何定位？新公共管理理论将公民视为顾客，新公共服务理论将之视为“主人”。我国将公民视为国家的主人。公民是公共行政的主体还是其他？那么在公共行政中，公民到底是什么角色?在中国特色环境下，公民角色应如何发挥？如果公民是位精神病人，那他还是不是主人以及如何作主人的问题。中国老百姓正在转型：由臣民——准公民——公民转变的过程。如何培养积极的公民成为一项重要的研究问题。有学生问我政治意义和行政意义上的公民有什么区别？我认为，政治上的“公民”和行政上的“公民”其实没有严格的划分，各个学科之间也没有严格的界限。公共行政对公民的研究更注重公民的角色如何发挥。按照OECD的标准，积极公民培养与角色发挥，即是做知情的公民、代表的公民、协商的公民、参与的公民、自治的公民。周志忍教授则说：我国公民角色在改变，传统的研究注重政治领域、政治意义上的公民研究。传统的代议制存在风险，因此需要公民自己参与公共事务。在我国应该称作“准公民”，因为我们的“公民”与西方国家的公民在权利上存在差异。当前我国首先要解决的问题是如何理顺行政权力。中国现行的行政体制是严重扭曲的，最明显的就是权责的不一致性。中国行政中最重要的是体制的梳理及权责的一致，要在行政上集权以提高效率和执行力，但在政治上是民主。而中国现有状况是运用行政上的民主来弥补政治上的不民主，这就导致了实际运行中更加的扭曲。还有学生提出如何实现从臣民到公民的过渡这样一个问题。在我看来对于公民的培养，“重要的还是要教育公民”，我们要通过何种制度设计可以使公民的参与达到我们的预期。例如，知情的公民，我们如何保证公民的知情权，如何定义知情的内涵和外延，如何界定知情与隐私之间的界限。当今我国的许多问题，已经超越了倡导的阶段，而是进入了如何落实的阶段。
（二）公共行政中的公共利益导向问题
目前，对公共利益的界定成为国内外研究的焦点。是否存在“公共利益”，“公共利益”到底是什么，应当如何加以界定。公共利益与私人利益的分界在哪，是否有明确的分界加以划分。其实，对公共利益的研究并不是要严格划清公共利益与个人利益之间的关系，而是如果公共行政中真正存在所谓的“公共利益”，那么应当如何通过良好的行政实践加以体现，即公共行政应如何发挥作用去实现公共利益。
（三）公共行政中的公共行动问题
早期的公共行政研究的是在一个组织的内部如何进行有效的控制、操纵，而现在的公共行政强调的是集体的行动，而非组织内部的操作或操纵。由于当今公共事务的复杂化、客观环境的动荡性，单一的组织是无法完成这些事务的处理工作的，使得公共行动并不是简单的个人、组织的行动，因此需要集体的行动，进而形成一个“行动网络”。在这个网络中有多重角色，从横向看，要涉及立法、司法和行政部门，传统公共行政中往往忽视对立法和司法部门的研究，在当前我国公共行政研究中，往往会忽视中国共产党的作用。从纵向看，公共行政涉及中央政府、地方政府、基层政府、企业以及各种社会组织等。这些不同的角色应如何发挥作用？公共行动网络应当如何加以构建？这些都是值得思考的问题。
（四）公共行政中多重角色之间的互动问题
多元行动者所构成公共行政活动中，多重角色如何进行互动，互动的基础是什么，互动的正当程序是什么，互动机制要如何构建，互动的边界是什么，各个多元行动主体又是如何与“公民社会”进行互动的。有同学提出了关于中国公共行政网络及其主体研究的问题，我认为没有必要一定要用别人的框架来分析我们的问题，西方不一定就是标准参照系。我国的政治和行政环境与西方国家是不同的，必须要重视中国共产党的作用。中国特色的公共行政就是共产党的领导和为人民服务。在党的统一领导下集中力量办大事，也是中国特色社会主义建设迅速发展的优势之一。周志忍教授补充说：历史就是个平行四边形，是各种力量共同作用的产物，中国共产党的领导是历史的产物，在我国，很多重大决策都是由中国共产党决定，而政府是执行决策，党的作用不可忽视。
（五）公共行政中的公共责任实现问题
总的来说，公共行政的研究可以概括为“道、法、术”。“道”是指公共行政价值论（公共行政的核心价值体系是什么，是否存在一套普适性的价值标准）、公共行政方法论（公共行政有没有自己的特定研究方法）、公共行政知识论（公共行政的知识来源于实践；
公共行政的知识是什么类型的，是科学还是艺术，或者是其他；
关键问题是公共行政的知识如何应用，注意知识的应用环境问题）。“法”是指一系列法律、政策和制度（尤其要重视基础制度的研究），特别是关注针对现实问题的“政策工具”选择。“术”是指相应的管理方法、手段及工具的研究，尤其是寻求正确的治理工具。有同学问我，公共行政的研究中，除了“道”、“法”、“术”，是否可以再加“势”（即公共行政研究应该以特定的经济、社会、政治环境为背景）的问题，我说这是一个很好的建议。在公共行政的学术研究与理论创新中，可以比较不同国家特色，但要在我国当前体制及现实状况下来研究具体问题。研究者在看问题时心态要好，要积极探讨，中立客观、冷静分析、理性对话。
三、公共管理的研究方法与理论创新
公共管理的知识积累与理论创新必须要高度重视研究方法的训练。本科生与研究生学习，真正学到的知识是一种能力：逻辑思维能力与分析问题的能力。在学习过程中，忘掉的是书本上的知识，但是积淀下来终身受用的是对事物从不同视角的解读和研究思路。在当代，各学科交叉融合，公共管理的学术研究要有意识的培养对于现代化的研究方法的掌握和运用，注重实证研究方法的应用，尤其是学会运用数学、统计学及经济学的研究工具。关于理论创新，所谓站在巨人的肩膀上，一定要对已有研究成果进行全面、透彻的分析，写好研究综述，评价现有研究成果的不足，找到目前研究还没有解决的问题或在研究方法的欠缺等找到问题，然后设计框架，在现有研究成果的基础上进行的研究才会对学术界有所贡献。公共管理的学术研究及理论创新首先要解决研究思路和方法问题。公共管理及相关学科的研究过程或程序包括找出问题、确定研究视角、选择工具、概念化操作化、确立指标、收集数据以及量化分析。我着重指出如下几点：
（一）研究的问题导向性
现实中，并非所有的问题都有学术研究价值。某些重大的、有影响的社会现象和社会弊端并不能构成学术问题，对社会弊端的陈述也并非研究综述。有重大现实意义的社会现象可能在某种程度上只构成对有价值的学术问题进行研究的社会背景而存在。所以现实问题与学术研究问题往往不能单纯的划等号。学术研究中的问题要从现有学术研究的成果中寻找，阅读大量的文献是最底层意义上的首要工作，作为学术共同体的一员要对学术有所贡献必须要大量阅读、分析已有的研究成果，然后在整合文献成果的基础上，找出现有研究成果中缺失、不足或偏颇的理论切入点，选择研究视角，理清研究思路。问题意识的自觉性是很重要的，一方面要增加知识的储备，另一方面要学习别人是怎么提问题的，怎么梳理、评价和逻辑推理。
（二）研究综述的写作
在做文献综述时按照主题（ByThemes）来对文献进行分类整理，同时你所分析的重点要放在与主题相关性高的文献上，广泛收录，深入细化。在文献分析中，需要注意三个问题，首先，文献分析不仅仅是按照现有研究的时间顺序对作者与书名进行简单罗列，而是要以研究主题为线索，进行主题梳理（如概念、意义、论题分类、实践应用……）；
其次，文献述评中切忌使用“现有研究不系统、不深入”这样的说法，系统性是在引入介绍新领域时就可能达到的，除非所研究的领域真正是一项空白，否则几乎所有研究本身都存在着不足之处，几乎所有学科都欠缺深入的研究，研究都是有待深入的，因此，这样的综述没有意义；
此外，文献综述的写作切忌仅从二手资料获得相应的观点，而不去查阅原文；
最后，文献综述的内容要与自己研究的主题具有高度相关性，评价文献综述的好坏也要看文献梳理与主题的相关度高不高。
（三）研究范围的确定
研究范围一共分为大致三种：大题大作（例如，韦伯的《官僚制》、马克思的《资本论》等）；
大题小作（亨廷顿的《文明的冲突》）；
小题大做。当代中国公共管理学科经历了30年的发展，面上的东西已经很多了，把小的问题搞清楚了，大问题才能搞清楚。找到一个小的视角或主题进行深入分析）。而前两种是具有一定难度的，并且需要相当的天赋才能完成，而对于大部分研究生而言提倡小题大做，深入研究。在回答大问题之前，要先把小问题搞清楚才可以。踏踏实实地一步一步从小题做起。学术共同体也有“白领与蓝领”之分，第一种模式非大家而不能胜任，第二种模式是目前处于研究生阶段的学生能力达不到的。至于后一种是大多数学生通过努力可以作的。从“蓝领”到“白领”的过渡也是一个质变到量变的过程，否则搞学术就成了一种“奢侈品”。
公共管理创新范文第2篇
我国经济经过多年的高速发展，现已进入相对平稳增长的阶段。相对高速阶段，我们现在应该把重心转移到经济发展的质量上来。为了尽快实现这个目的，就要将财政经济手段与公共管理手段有机结合起来，双管齐下，互动协同。然而，目前各级政府的公共管理还存在许多亟待解决的问题，比如管理效率低下、行政色彩浓重等。因此，需要各级政府从创新管理机制、推动政府转型和社会转型入手，不断提升我国经济发展质量。
一、公共经济管理的概念
在了解公共经济管理概念之前，我们应当明确，公共经济管理是一个综合性学科，它的内涵极广，涵盖了社会学、伦理学、法学、政治经济学、哲学、管理学等学科。从不同的学科视角可以形成不同的概念，因此多年来学者对公共经济管理的概念争议较大。国外学者以政府是公共经济管理主体为出发点，探讨公共经济管理中政府所发挥的管理和领导作用。而此后伴随着新公共管理运动的纵深发展，学者们又把新的方法引入公共管理，如市场调节机制、工商管理等。这样的改变，把公共管理的管理方式进行了创新，使得公共管理的主体进一步扩大，进一步推动了公共经济管理理论的发展。
二、经济增长质量与公共管理创新的内涵
有关经济增长质量的概念，至今观点众多。有的学者将其归入到政治经济学领域，把产量、质量和生产效率等综合因素的同步增长，构成经济质量的提高;也有学者将其纳入更广阔的范畴，将经济、社会、道德、环境、人文等多个方面加以综合考虑;有学者认为，经济增长质量应当侧重于量的积累，是经济长期发展的产物;也有学者认为，经济增长质量应当突出“质”的飞跃。总之，无论那种观点，都无外乎侧重于经济质量的主观方面。笔者认为，经济增长质量是一个宏观概念，要从政治、经济、法律、哲学等方面综合加以考虑，重点不是主观方面的量或者质增长，而是把整个社会系统有机融合进去。
相对经济增长质量来说，公共管理创新的概念较为清晰，是指公共管理创新的主体，为了公众利益，对公共管理制度的缺陷和不足加以改革完善，在此基础上创造性地提出合乎整个社会公共利益的公共管理制度。公共管理的主导者是政府内的公共组织或政府外的非政府组织。从公共管理的职能来看，两者是互动关系：一方面经济发展决定了公共管理的基本方向，要想提高经济增长质量，就需要以公共管理做载体并予以保障;同时，为了使市场作用得到最大限度的发挥，需要公共管理部门合理配置社会公共资源;另一方面创新管理机制也是提高经济增长质量的重要手段。从以往经验来看，粗放型的经济增长模式使经济增长的数量先于质量而行，导致生态和社会成本过高，经济缺乏可持续发展的原动力。
三、我国目前公共管理存在的主要问题及原因分析
(一)公共管理理念陈旧。为了使主体思想的观念更加规范，公共管理者在从事管理活动时秉承的价值取向和思想原则构成了管理理念。就我国公共管理来看，主要表现为两个突出的方面：一是“无限政府”理念。显而易见，计划经济以来，政府一直是公共管理的主体，行政色彩过于浓重，行政机关内部 “官本位”观念根深蒂固，政府更侧重于管理者的角色，而非服务者，行政色彩过于浓重，公民与政府处于不平等的地位，因此没有话语权;二是“唯GDP论”。改革开放30多年来，我国经济取得了举世瞩目的成就，但是付出的代价也是很惨痛的，尤其是把经济增长看成简单的GDP增长，导致粗放型经济和社会发展失衡，GDP成了官员评定和管理绩效的硬指标。而对公共资源和产品的分配、环境治理、服务建设等缺乏关注，带来的社会问题非常严重。
(二)公共管理模式存在弊端。第一，市场经济的优势没有充分发挥出来，小政府、大社会的理念还只是设想。要想实现这个理想型政府还有很长的路要走;第二，政府主导管理。目前非政府组织发挥的管理作用有限，而我国政府内部机构等级制度明显，政府人员的权限和职责、领导的指挥方向、行政权力的运作、信息传递方式都有严格的规定，官僚体制明显;第三，为了提高管理效率，政府会在适当的时期和地域设立临时机构，并且雇用非正式的员工进行公共事务的管理，但这些临时机构和员工在高密度的工作和行政命令之下，注重的是按时完成任务，而对管理的过程相对放松，也导致了一些社会矛盾。
(三)公共管理体制落后。首先，如上所述，政府管理存在官僚制现象。由于管理体制中的层次划分清晰，上下级关系明确，导致官僚气息浓重。这种制度会导致公共资源浪费、工作效率低下，管理者责任心不强，服务意识较差;其次，政府供给与实际需求不符。在公共管理过程中，由于政府和公众的地位严重不对等，政府作为管理者，公众作为被管理者，导致严重的信息不对称，被管理者没有发言权，缺乏向政府提出要求的有效通路，因此被管理者无法选择管理者，只能被动接受管理，对管理者实施的管理方式也无法选择，从而导致供需不符，最终导致公共资源和公共产品分配不均。要想实现经济质量的提高，各级政府就应该加强对社会、环境、市场等方面的改进和完善，而政府却利用行政手段进行了不当干预，落后的管理体质导致管理效率低下、社会失衡。
(四)公共管理主体存在缺陷。首先，当前公共管理的方法比较落后。由于受到计划经济的影响以及官本位思想的约束，各级政府在公共管理的时候往往带有很强的主观性和强制性，信息不对称，信息的透明度较低，主要通过下达行政命令进行管理，缺乏管理手段的创新，导致公共管理的滞后;其次，当前公共管理供给的主体范围太窄，主体过于单一。在市场经济体制下，公共管理事务呈现多元化的趋势，随着经济的发展也越来越复杂，同时深化改革阶段也暴露出更多的问题，这就需要公共管理的主体也随之呈现多元化。传统手段和管理方式早已不能满足公众利益实现的需求。政府要学会放权，让更多的非政府组织参与公共管理，但是政府仍然利用权力掌握公共管理，成为了最大的“股东”，非政府组织的作用有限，使得公共管理的效率低下。
四、以公共管理创新机制促进经济增长质量
(一)将公共管理主体范围扩大，将非政府组织纳入到公共管理中来，与非政府组织协同管理。前期阶段可以以政府为主，非政府组织为辅，后期可以进一步扩大非政府组织在公共管理中的作用和影响力，以优化管理结构，此时政府应当逐步缩小公共管理中的权利范围，侧重于对非政府组织的服务与监督。
首先，政府职能需要彻底转变。当公共管理主体范围扩大，实现多元化，政府职能势必削减，在微观经济上，政府要适当减少干涉公共管理的力度，不能成为管理的主导。政府应当以提高社会效益为目的，由社会变量来决定政府的决策机制、权利运行和组织结构，丰富管理层次;其次，扩大公共管理主体范围。从经济角度来看，非政府组织在资源配置上较政府有一定的优势，体现在可以有效节约经济成本。另外，非政府组织的管理较为灵活，可以采用多种形式开展公益活动，吸纳社会闲散资金，化解政府通过财政手段划拨资金进行公共管理的困境。同时，广大民众也可以通过这些通路参与到公共管理中来，一方面提高了管理效率;另一方面也节约了社会成本，提高了公众参与管理的积极性;最后，扩大非政府组织的管理职能。尽管非政府组织在管理上具有一定优势，但其弱势也比较明显，因此应当与非政府组织共同管理以实现治理资源的优化，形成政府、社会力量的多元参与和良性互动格局。
(二)以法治思维提高公共管理创新水平。首先，将法治思维运用到公共管理中，处处以法治为前提。各级政府要做到依法行政，依法提高服务质量，从管理制度的拟定到实施全部实现法治化，不断提升管理水平和服务意识;其次，应当进行行政制度的创新，按照阳光行政、责任行政的要求，通过公共管理手段实现公平正义，进一步优化行政管理环境;最后，注重风险预防和监控。任何管理政策及管理制度的出台都存在着一定的实施风险，要求公共管理的主体要在政策出台之前做好充分的调研，对政策实施进行可行性分析，尽量降低实施风险，结合民意和实际情况，促进创新过程管理水平的提升。
(三)创新管理体制，转变治理方式。要实现提高经济增长质量、转变政府职能的目标，就必须转变社会治理方式，健全、创新管理体制，通过节约市场交易成本，实现公共经济和资源的高效配置。应当从以下两个方面入手来创新管理体制：首先，评估机制进行完善。引入专业评估机构对公共管理事务进行有效、公开、合理评估，通过推动经济发展实现制度创新和良性互动;其次，市场引入竞争机制，回归经济规律本身，充分发挥市场的主导作用，进一步优化资源配置。设立公共管理网络平台，将公共管理涉及到的各项信息向社会公开，加大执法力度和公众监督力度，优化民众的建言通路，做到及时沟通，及时解决，切实提高公共管理效率。
(四)营造优良的创新政策环境，保障经济质量持续发展。随着我国经济的高速发展和改革的深化，我国已经进入了创新驱动的新阶段。在2006年召开的全国科技大会上，国家明确提出：科技发展要紧紧围绕经济社会发展这个中心任务，必须建立以市场为导向、企业为主体、产学研结合的创新体系。2007年10月15日召开的党的十七次代表大会，再次重申上述思想并明确提出，要解决制约经济社会发展的关键问题，必须推动企业成为创新主体。高科技必须与传统产业全面结合。2012年11月召开的党的第十八次代表大会也明确提出：科技创新是提高社会生产力和综合国力的战略支撑，必须摆在国家发展全局的核心位置。因此，各级政府应当以会议精神为导向，在公共管理过程中充分发挥执政智慧，通过产业孵化区和高新产业园区等基地建设和政策扶持，将创新理念落到实处，真正扶持企业自主创新，为其创造良好的创新环境，通过鼓励、激励政策以及税收优惠，使市场主体的积极性得到充分发挥，提高企业的核心竞争力，实现我国经济质量的可持续发展。
(五)创新公共管理理念，促进经济与社会和谐发展。就目前的公共管理现状来看，由于受计划经济的影响，各级政府的公共管理还带有比较浓郁的官僚色彩，社会管理模式比较陈旧。由于长期以来，行政机关以经济建设为主要目标，忽略了社会管理;政府在公共管理中居于主导地位，没有将非政府组织纳入到管理主体中来，社会力量参与度不高;管理过程中主要是出现问题，解决问题，忽视了源头治理;管理手段陈旧，法律思维运用不足，行政色彩浓重。这些问题制约着社会的发展，因此当前的重点应当将社会管理进一步创新，提高层次，扩大视野，更新观念，以人为本，服务优先。在公共事务管理及公共产品和公共资源的分配上处处以群众的利益为先，切实解决群众的实际困难，提高公共管理水平，优化管理结构，把服务群众落到实处，使社会运行安全有序，促进经济与社会和谐发展。
公共管理创新范文第3篇
[关键词]公共管理；
管理式创新；
可持续创新
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2015）04-0127-07
本文译自新公共行政学派创始人、美国堪萨斯大学特级教授乔治・H・弗雷德里克森退休讲座系列之第四讲（Puhlic Management and Authentic Innovation）的讲稿。感谢作者慷慨授予中文翻译版权。限于篇幅，参考文献未能列出。
创新（innovation）
创新一词源于novus和new，可被理解为引入一种新奇、巧妙、与众不同的做事方法。今天，我要讨论的问题是：创新可以被管理吗？管理可以产生或是激发创造力（creativity）吗？管理可以产生或是激发创新吗？在企业界广为流传的信念认为，创新和其他事物一样是可以进行管理的。这和商业故事和商业传奇一起，变成了商业精神的一部分。商业精神已随着政府领导、非营利与慈善委员会成员以及管理咨询师一起渗进了公共和非营利部门。咨询师们认为，商业精神不仅能带来更好的管理，而且还能带来创新和创造力。本讲座将探讨管理式创新（managed innovation）和现代商业精神对公共和非营利部门的“殖民”。接下来，我会描述对创新进行管理的尝试是如何走进一个铁笼的，而最后结果是使个人和机构创新的前景变得黯淡。
幸运的是，我们有两项研究公司创新和创造力的成果可以参考。首先是P・R・纳亚克和约翰・P・凯特瑞汉姆的《突破！》（Breakthroughs）。这是关于14个显著、持久并可称为“突破”的商业创新的研究。他们的研究涵盖了产品、服务和工业过程的重大创新：压缩光盘、录像机、泰胃美（Tagamet）、CAT扫描、空心公司（耐克）、次日到达的航空包裹服务（联邦快递），尤其是地中海俱乐部模式（Club Med）。由于研究覆盖了产品、服务和产业的广阔领域，其发现不仅对私营企业，而且对公共和非营利部门的创新和创造也具有重要参考价值。研究发现，多数突破既可根植于沃土，也可萌芽于贫瘠的土壤或石隙中，甚至无寸土可立；
既可源于专门培养创造力的组织，也可源于毫无创新经验的组织；
既可源自有管理层参与的创造团队，也可源自被管理层漠视、批判或误解的团队。虽然组织可以支持或阻碍创新，但突破并不是有组织的创新行为，创新更像是艺术作品而非商业作品。取得突破的团队成员表现得更像是宏伟愿景的信徒，而非著名管理课程的毕业生。《突破！》的研究显示，幸福的员工更具生产力。然而，令人幸福和富有生产力的环境却不一定有创造力。无证据显示，企业文化能够被管理或创造出来，以促进或扼杀创造力或创新精神。劳伦斯・林恩敏锐地写道，在组织中真正有创造力的人看来，那些宣称正在创造出创新文化的经理们几乎是“自大狂”。创新肯定会遇到阻碍。当冒险和失败遭到处罚时，创造力将趋于减弱。令人挫败的试验可能会削弱创新。很少有创意在诞生时就是完美无缺和无懈可击的。自恃高明的经理们往往会抨击这些怪异、飘渺和冒险的想法。每个组织都会有些否定新鲜事物的人。一个组织需要勇敢且能在风险面前当机立断的人来领导。要求经理、研究者适时闭嘴，倾听职员、顾客和公民的意见，并置于组织的优先地位，这将有利于创新过程。创新行为常见于有创新记录的个人和群体。组织的原创性是非线性、不可预测、凌乱和起伏不定的，并倾向于抵制管理的约束。对那些兜售组织创新锦囊的管理咨询师们和寻找简易创新的CEO们来说是，这是个坏消息，因为他们的锦囊妙计多数与我们所知的真正创新相背离。
其次是詹姆斯・C・科林斯和杰瑞・L・波拉斯合著的《造就永恒：愿景宏伟的公司的好习惯》（Built to Last：
Successful Habits of Visionary Companies）。这是一个针对18个大公司、历时6年的研究报告，其中包括IBM、索尼、沃尔玛和迪斯尼等。这些公司有何共同之处？超凡魅力和宏伟愿景的领导？复杂的策略分析过程？光辉或梦幻般的使命？利润最大化的坚定承诺？一个都不是：关于成就真正伟大事业的因素，作者的研究结论与最初预想有很大出入。他们发现，首要的共同因素是这些公司都有其“核心意识形态――核心价值和超越赚钱的目标”。作者还指出，公司的核心价值观是多样化的，也不一定是我们想像的那般开明和人文主义。尽管如此，大型和历史悠久的商业机构的运转，需要依靠一系列赋予人们存在意义和激发员工奉献精神的价值观。坚守核心价值并不意味着那些有愿景的公司是保守或抗拒变革的。反之，这些公司借助“大胆而无畏的目标”来保持活力和竞争力。有愿景的公司追求卓越之路并非是一帆风顺，但他们鼓励尝试，捕捉机遇，顺势而为。正如作者所言，许多看似有先见之明的计划，回头看来，其实只是“我们试试，看能不能行得通”的结果。
对公共和非营利领域研究最透彻的当属保罗・C・莱特的《持续创新》（Sustaining Innovation）。他将公共和非营利领域的创新定义为“一种创造公共价值并挑战流行哲学的行为”，把创新型组织定义为“一种结构性的、能使创新更容易和频繁的组织”。他在明尼苏达州挑选了26个有创新纪录的机构，进行了历时5年的实地考察和访谈。其中包括8个政府机构和18个非政府机构：从大的州政府部门到微型非营利机构，到郡政府中或新或旧的部门，到捐赠充足或依赖拨款的组织。研究发现，许多幸存的创新机构都是侥幸逃脱了上下级之间的汇报链条、统一命令和控制幅度的产物。虽然存在着某种被认为是创新型组织内部结构的东西，但树立老板的威望完全不在其中。非营利和公共组织创新的效果很少来自结构改革。传统智慧告诉我们，组织应该重组并化等级为扁平和重绘图纸以确保结构协调，但即使没有结构重组，现存的大多数创新型组织也能运行良好。这26个机构的领导者几乎都洞悉人性。他们中大多数都有过员工犯错、创意被嫉妒和痛苦扼杀的经历，但他们选择发现每个员工的闪光点。他们为创新而重新设计工作，也确信组织系统能控制损失。莱特称之为“审慎的乐观主义”。创新型组织不需要完美，它犯了许多错误，但仍然取得成功。失败的原因是缺乏成功的财务管理和漠视效果。前者对于预防财务危机和创造投资空间都是非常重要的，而后者是企业从“基于服从”到“基于绩效和问责”的必然要求。莱特发现，创新没有捷径可走。真正新颖而能存活的制度创新，是通过践行组织的民主管理来实现的。他的研究结论和前人一样：创新与排名、战略规划或其他管理式（managed）创新的逻辑无关。持续创新的成功，是基于四个核心价值：（1）信任员工、客户和合伙人；
（2）忠于组织使命和决策者；
（3）严格的内部管理和效果考评；
（4）坚信组织目标能够实现。在莱特看来，创新是良好的民主管理的结果，而非尝试直接实施管理创新的产物。
创新的扩散（diffusion）
公共管理不是对创新的管理，而是对创新扩散的管理。上述商业创新和公共及非营利组织创新的研究，以及其他关于组织创新扩散的研究，共同形成了一个创新及扩散的模式。该模式显示，创新可能是组织（organized）和管理（managed）的结果，但正如莱特所说，管理式创新和可持续创新之间没有逻辑联系。两者均重视组织使命、鼓励冒险、容忍失败、注重成果与绩效、推崇新思想或思想竞争和强调客户。其差异在于，管理式创新强调传统的战略规划、模仿其他创新、目标澄清、秩序、领导愿景和咨询师的建议。另一方面，可持续创新可能出现在不那么有序、甚至无序的工作环境中。这种创造性的场所避免了过分强调规划，反而强调尝试和实验，践行高度分权，员工掌控工作过程，及时决策、高度民主和注重沟通的领导力。简言之，一种假设认为，创新是能被管理的；
而另一种则假定，如果组织管理恰当的话，自然就会产生创新。
管理式创新和可持续创新
为了方便比较，我们首先考察管理式创新模型，然后再考察公共和非营利部门的可持续创新（sustainable innovation）模型。与所有组织都有的特点相比，例如组织、重组（reorganization）、领导力、责任、目标、绩效标准、价值观、冒险取向和创新倾向，这两种模式有何不同呢？表1列举了管理式创新和可持续创新范式的假设及其应用的一个简单比较。
组织和重组。关于创新的研究表明，创新更易出现在弹性、宽松的制度环境中。几乎没有证据显示，管理式创新模式会产生分权和工作的自主性。关于重组，众说纷纭。管理式创新模式的支持者倾向于描述、鼓吹和实施重组来实现创新或创新扩散。关于机构行为的研究显示，作为组织适应的循环往复过程，成功、持久的重组只有在它持续有效（well along）之后才会得到认可、可持续创新模式假设，形式决定功能。
领导力。关于创新扩散的研究揭示了领导者或精英、管理咨询师、政策倡导者和利益团体之间的关系。管理式创新只认同强势、集权和英雄般的领导（leadership）。但特别有创意的人才，将凭突破性的想法创立组织――像苹果公司的乔布斯、微软的盖茨――成为绀织传奇中英雄般的领导者。关于可持续创新的研究认为，“制度是一种法律和道德的规则，是一个长久标准和运行程序的集合，它反映了共同的价值观、原则和信仰。领导的首要任务是维持足够的有序性和自主性，并促使大家追求共同目标。领导是‘园丁’――起支持而非指挥的作用。他们维护适当性的统一标准，追求机构的最佳利益。”（Johan P.Olsen）领导者是园丁这个比喻并不适用于那些认同管理式创新模式的公司。随着管理式创新模式被移植到政府、非营利和慈善机构，领导力的重要性更加凸显。非商业机构倾向于把领导者和去中心化的松散权力结构相对比，以便消解英雄主义领导的假设。然而，不该据此就认为政府和非营利机构中没有伟大的领导。像公共领导力研究发现的那样，这些伟大领导更像是园丁，而非拥有宏伟愿景的英雄。
目标与战略规划、关于创新扩散的研究显示，如果机构的成员没有参与创造过程，他们将会抵制创新。机构也会拒绝与自身文化、规则相抵触的创新。创新会在一个稳定的重复试错过程中出现。创新一旦发生，将会成为机构的一部分并与之共存。传统的战略规划逻辑――明确目标、选择重要目标、确定一到两个最具代表性的目标、制定评价标准、借鉴其他机构的最佳实践和标杆管理等――这些是管理式创新模型的核心。
战略规划和管理式创新逻辑中潜藏着两个幽灵。第一，假定目标是可知的。领导学的理论家认为，目标源于领导者的组织愿景中。但狂妄自大的幽灵往往栖息于夹杂着领导者个人野心与傲慢的组织目标中。第二，全面质量管理（TQM）的理论家在客户的意见和偏好中发现目标。全面质量管理体系中的顾客焦点团体法最初是为了服务这个幽灵而设计的，但其假定顾客已经通晓自己的兴趣和需求并通盘考虑所有可能性。事实并非如此。譬如，网络和邮件并非是为了回应客户的意见而创造出来的，而是给顾客使用的时候，刚好发现其用途。实际上，并不是客户反馈、战略规划或管理导致了这些创新，而是创造性人才在弹性的工作环境中捕捉到了创新的机会。创新往往表现为创造了先于问题出现的答案、先于市场需求的服务、对策寻找问题，非利箭寻找靶心而是靶心等待利箭。机构通过集体协商和一致同意达成明智的组织行动的过程，更像是目标与观点的互相磨合，而非形式主义的战略规划和目标明晰。过于准确的目标也许会伤害创新，这就否定了管理式创新的逻辑。研究同样表明，适当模糊的目标留出了腾挪的空间，使创新成为可能。掌握高效管理和驾驭模糊性的技术，几乎是所有管理学教科书和课程的一部分。铭记弗雷德里克森法则非常有用：目标是虚的――没有目标的箭永远不脱靶。
表1 管理式创新和可持续创新模式的比较
绩效标准。机构如何知道自己的表现呢？这就引申出另一个问题――与昨天、去年相比，或与下月、明年、十年后相比，我们今天的表现如何？管理式创新模型是浮躁的，整个绩效测量（现在称之为绩效管理）的逻辑都是粗放的。必须承认，可持续创新需要投入大量的时间。协商、达成共识、培训和做好园丁的工作，通通需要时间。因此，在开展大范围公开协商并达成真正的共识后，需要培训员工和保障其工作，激发组织创新。这样的创新才能持久。各种管理式创新模型都强调对成果的精确测量。从技术方面讲，这当然很有意义。但把这些逻辑应用到复杂的人类行为和集体行动时，问题就出来了。几乎所有这方面的研究都指出，对公共和非营利部门进行精确测量面临着巨大挑战。因此，我赞同斯坦普爵土1887年的真知灼见：“公共部门热衷于统计工作――他们收集数据，汇总数据，算n次幂，求立方根，做出精美的表格。但需要牢记的是，每个数据都源于乡村的看守人，而他们往往只报告自己所喜欢的东西。”高效的组织必须准确知道自身的收入、支出和预算，以及目标的实现情况。在管理式创新模型看来，绩效测量完全能反映事实。但绩效测量很少能解决问题，而它本身就是问题。对组织创新来说，寻求重要问题的近似答案比找到次要问题的精确答案更重要：即使这些答案总是被弄得非常精确，但依然是无关紧要问题的答案。
价值观。管理式创新模型和可持续创新模型在价值观上的分歧最大。可持续创新模型秉持历史、自然、共享和持续的价值观。个人可能会被其价值观和目标所吸引而喜欢某个机构。譬如，有证据显示，若可自由选择，人们都会选择有共同信仰的组织。组织不仅是人们共同工作和分享价值的地方，更是一个拥有共同意义、共同语言和相互关照的纽带，臻至组织的价值感染个人、个人融入组织。机构中的意义系统有着不同的层次，是长时间演化形成的自主运转的文化，并呈现自然、有机的特质。这个系统承载机构的价值，也反映其成员的价值诉求。这类组织有时被认为是强势文化的机构。多数研究表明，这些机构的有效管理通常体现为家庭式、园丁般的引导。园丁必须非常熟悉植物的生长过程，因时制宜，预防干旱和害虫，适时收割并做好下一季度的准备。园丁在管理花园的同时，也培育其价值观。套用管理式创新模型的理论，领导者不仅要管理花园，还要树立价值体系。拥有强势文化的机构确实有助于改革和创新，但它们会抵制对创新过程进行管理。处于强势文化的机构中的领导者，既要置身其中，也要超越其外，坚守共同价值体系。他们能够仔细和耐心地滋养改革的过程，也善于为创新开拓空间。
冒险和创新的倾向。结果永远不是中立的，所有方案都会有副作用。现代市场中的组织，特别是高科技领域，高度依赖快速变化、强势领导、候鸟般的员工和管理式创新模型。他们用员工忠诚、品牌认同、长期的机构建设来保持机构的灵敏性和灵活性。从定义来看，政府机构稳定而持久，明显缺乏灵敏性和韧性；
而且，因为权力被分散，一些非凡的强势领导转而强调秩序和可预见性。我们必须提出疑问：是否存在一个更具创造力（creativitv）、原创性（originality）和创新性（innovative）的机构类型？短期来说，竞争会激发创造，特别是在高技术市场。但这也会导致铁笼（iron cage）的同构化（isomorphism）。公共部门的创新似乎更慢、时间更长和持续更久。政府建了自己的铁笼，但不能简单断定政府没有创造力或创新性。但严谨的组织创新显得艰难而昂贵。公共和非营利部门的首要任务就是实现公共利益和服务人民。事关公共利益的服务创新并非儿戏。
排名、奖励和成绩单
过去的25年中，排名这门生意十分红火。每周报纸的头条上都充斥着各种排名：最危险城市、最佳医院、最不准时的航空公司、最佳雇主、最好/最差的学校等。人们可以在杂志封面得知最好的大学及研究生院、最佳退休地、最安全城市和其他的“有用信息”。我们的世界充满了对绩效、成效、结果、质量和最佳实践的测量。通过实施组织绩效评估，欠佳的学区会失去信任，校长因学校排名下滑而被解雇；
市长、医院院长和大学校长以及学校的教务主任因为排名第一或进入前十而沾沾自喜。而那些排名靠后的，则要提出改进措施以提升排名。排名已经成为了今天的时尚，它无处不在且威力巨大，仿佛横扫一切。消费品很早就引入了排名。对消费品的测量很微妙，不仅提供整体排名，还有可靠性、外观、便捷、安全和成本等信息；
成立于1936年的“消费者联盟”至今仍是最著名、最受尊敬的消费品评估机构。毫无疑问，那些生产有形消费品的公司会受到这类评价和排名的影响，因其市场表现取决于其商品的排名如何影响消费者的选择。
奖励、奖品和荣誉是一种测量、评估和比较的形式。诺贝尔奖是对文学、科学、医学、经济学与和平领域成就的宽松测量。其他还有新闻界的“普利策”奖、电影界的“奥斯卡”奖、音乐界的“格莱美”奖、儿童文学的“纽百瑞”奖、国家城市联盟的全美城市奖、哈佛大学的政府创新奖等。几乎人类社会的每一个领域都至少有一种奖励、奖金和荣誉。这些奖项通常都很著名，深刻影响那些向往这些奖项的人。詹姆斯・D・沃森的精致小书《双螺旋》，既是对他和弗朗西斯・克里克共同发现DNA的描述，也是对其角逐诺贝尔奖的描述。几乎每个专业领域都有评比鉴定系统，以测量组织忠诚度或是否达到组织标准。各领域的证书和执照成为了个人竞争力的证明。如果一所医院或学校失去营业执照，或律师被吊销执照或撤销资格，这表明其未能满足专业要求。
毫无疑问，与机构绩效和排名相联系的最具争议性且高风险的例子是2001年美国的“不让一个孩子掉队”法案（No Child Left Behind）。该法案是联邦政府对各州和地方公立学校的改革，目的是提高教育标准。为了评价教育改善的成果，该法案建立了可测量的目标体系。在推行了十年之后，成效如何呢？首先，郊区学校的学生成绩比城内学生的成绩好。相对于师资质量，贫穷对学校的办学质量的影响更大。因此，该法案将重心从“教育质量”转向了“教育公平”。其次，正如行为经济学家预测的那样，法案导致了持续性的作弊和试图存考试系统中钻空子的行为。第三，大量证据表明，“应试教育”（teaching to the test）成为学校教育的主流。第四，法案只强调阅读、数学和科学等科目，像公民和社会科学等法案所不重视的科目均被学校打入冷宫。
小威廉姆・T・亨姆利和大卫・韦纳的《有组织的成绩单》（Organizational Report Cards）（1999）一书，透彻地说明了考评产业的组织化特性。他们回顾了各类组织针对儿童保健、航空旅游、高等教育、经济发展、招聘培训、医疗行业、医疗保险公司、护理机构和公立学校的绩效测量，评估了各种排名和绩效测量运动――也被称为有组织的成绩单――之后得出结论：“有组织的排名仍将继续。因为政策制定者、市民、经理人和消费者需要这些系统的绩效信息。不过，排名的内容、形式和影响力将引发值得深思的争论。”排名和绩效评估是由许多组织完成的。许多专业机构（像律师协会和美国医学协会）和其他的自治组织，设立标准和入会门槛以及控制执业资格。私人公司（特别是杂志公司）正积极地加入到排名和绩效测量行业中来。利益团体（通常是非营利组织）也投身其中，尽管不是出于公共目的。支持和反对枪支控制的各种团体也为了排名而打得不可开交。有一定的证据显示，某些包裹托运公司（例如UPS、FedEx等）每年都炮制出对美国邮局的评价报告，结果往往是负面的，然后告到国会去贬损邮局的信用。这一招已成功地迫使邮局退出了翌日到达的快递行业。私人电力公司运用排名和绩效评价来贬低国有电力公司，声称其表现不佳（其实不然）并应被私有化；
当然，这便于其吞并国有公司。甚至有证据表明，新成立的私人教育机构有时会用负面的排名压制公立学校，特别是那些市内的公校。
最后，在一些主观性强的排名中，主要使用同行测评的方法。奖项、奖金和荣誉，几乎都是采用同行评估。向知名期刊投稿的文章是否发表，经常要借助于权威的同行来审阅。政府拨款获得者的评定也总是由同行作出，因为学科的同行才有能力甄别优劣。从某种意义上说，做出排名和颁奖的人决定了最终的结果。因此，不管笑话是否有趣，听众也别无选择。但是，卓越的排名取决于排名者先人为主的假设。当然，这种假设与文化偏差（culture bias）有关，也与对排名的批评有关。为回应外界对其主观假设的质疑，排名组织就借助著名大学来设定假设和作出排名或决定获奖者。如著名的年度美国政府创新奖就是由福特基金会委托哈佛大学的肯尼迪学院颁发的。这是相得益彰的好办法。排名者很少回应对其假设的挑战。这是也许是出为，排名者和得奖者表面上均异常自信，以致藐视挑战。但是某些排名的假设却愿勇于面对批评。排名中的假设是一个充满了政策争论的战场，但排名及其背后的假设经常被简单的假定为有效。尽管宣称客观，但所有排名都基于―定的假设；
而且，根本就没有立场中立的排名。
排名深刻影响着某些职业和公众对某些机构的认识。著名的詹姆斯・菲斯罗在1995至1998年间是《美国新闻和世界报道》的编辑，是公民新闻和“有用的新闻”的坚定拥护者。他宣称，排名就是这类新闻。在过去五年内，任何经过报摊的人都会认同，排名是一个赚钱的新闻行业。菲斯罗称，年度大学排名对于《美国新闻和世界报道》来说，如同年度泳衣对于《体育画报》一样必不可少。这是一个滑稽的比喻，但是蕴含后现代意味。但是，我们不知道和也许永远都不会知道，排名对产品质量到底有何影响。这类影响难以测量。正如高姆利和韦纳所说，排名和成绩单只是一种非市场环境中的市场替代品。他们指出，排名引发类似市场的竞争确实能促进组织改善。排名靠后的城市、学区和公司会通过提高质量以提升排名。排名靠前的城市也会因其他城市的压力而不断提升质量，假定其拥有足够的资源的话。竞争一直都存在，只是排名会加剧竞争并聚焦在名次的竞争上。不过，有一点很容易被遗漏――许多排名并非质量的排名，而是关于质量的印象的排名。数字不是事实，但代表事实。实际上，排名只是质量的表象，是没有更可靠方法之下的权宜之计。排名的过程不仅反映质量，也会掺入身份、偏见和政治干预以及冷漠。在这个讲究排名的年代，排名会引起广泛的关注。我们认为，有些排名是社会科学的随意之作，却很刺激和有趣。排名是简化的社会科学和娱乐界的后现代结合：复杂事物被简化成“优”、“良”、“中”三个字，无需苦于琢磨概念，以便劳碌大众都能理解。假定数据可靠和排名标准背后的假设合理，排名也可以是对机构有效性的真实和客观的比较。像大多数事物一样，排名既可能做得很成功，有可能一团糟现在，学校、城市、非营利机构、公司和大学在战略规划时设定具体的排名目标，甚至嫁给它，已成为普遍现象。譬如，公司或法学院会把进入排名前10或20列入战略目标。公司也会设定市场份额和利润目标――某种排名的东西。正是由于排名的威力，催生了这样的逻辑：短期来说（排名总是短期的），机构可以通过改善管理（特别是试图直接管理组织创新的过程）来提高排名。
排名不利于那些未列入其中的局外人。排名会形成遵守特定模型假设的强大压力。排名不利于创新、创造和冒险以及尝试新方式。诸多证据显示，当排名与机构进一步创新的努力紧密相连时，结果往往是削弱创新。
战略规划
从广义上说，绩效测量和排名都属于战略规划的一部分。毫无疑问，战略规划是引导组织变革是一个理想的工具。布莱森认为，与战略规划本身相比，如果其过程是高度参与和自下而上的，那么这个过程对组织所产生的长远效果也许要大得多。精心设计战略规划的过程，有助于建立其促进部门互动、甄别重要目标、努力完成共同目标、协调并聚焦于组织目标的能力。这尤其适用于目标明确、领导层团结一致、技术性的工作过程、资源与人事控制清晰以及结果可预测的组织。在缺乏这些特征的组织中，战略规划往往会失去其效力。例如，政府的目的总是模棱两可的，立法机构和行政机关之间围绕政治、地区和哲学上的问题争论不休，经常缺乏行政能力去确保工作的过程和效果。因此，战略规划难以用于政府管理。尽管如此，但公共部门创新的所有方式几乎都发端于战略规划。例如，1993年的《政府绩效和成果法案》（GPRA）和2010年的GPRA修正案的目的之一，就是责成所有联邦机构开展战略规划，为模糊不清的法律引入精确性，协调目标冲突，并制定规章以测量目标的进度。但高层确定机构的愿景，然后通过战略规划推销给下级管理人员，这会遭到下级本能的抵制。
排名、成绩单和绩效测量都属于比较、评价的体系―在非市场化的公共事务领域――政府、非营利和非政府组织、大学和慈善组织――这些比较体系是现代市场的替代品。我们也许不会去购买城市或者大学，也不会采取和决定收购福特公司的相同方式去评判联合劝募协会（United Way）或麦克阿瑟基金会（MacArthur Foundation）。但在缺乏市场的情况下，知道如何分辨它们并作出正确抉择总是有益处的。排名、成绩单、最佳实践和标杆管理似乎可以帮助我们做到这一点。
“铁笼”
什么东西既能够解释绩效测量、排名、奖励和战略规划之间的联系，又能说明组织创新的动力？马克思・韦伯，首位也是最伟大的复杂组织和组织行为研究专家，把这类组织称为“铁笼”――其控制员工的能力高效而强大，而且一旦建立，官僚化的势头不可阻挡。历代组织理论家都已证实和详细阐述了“铁笼”的假设，也解释了为何绩效测量、排名和战略规划削弱了组织创新。
一种假设认为，组织变革源自竞争驱动或出于提高效率的需要。事实上，“铁笼”里的组织变革并不必然导致更高效率和更有效果，而仅是使其彼此更为相似。这被称为“同构”（isomorphism）。这个概念极佳地概括了“铁笼”和组织间的趋同过程。“同构”是指相似行业的组织――研究型大学、军队、软件公司、医院等等――之间不断走向类似、趋同和一致的现象。“同构”导致这些组织之间在结构、技术、文化和产品上都走向趋同。美国的公共服务改革就体现了这个过程。早期的公共服务改革是出于政府需要，并受本市的人口、政治改革运动、社会经济结构等特征的影响。但后来的改革就不再根据市情，而是广泛借鉴大城市的合理形式。城市之间相互抄袭创新模式、互相靠拢和走向趋同，因而也变得越来越相似。这种抄袭和模仿，使城市停止了有意义的创新，从而陷入了官僚制的铁笼中。同构化的过程几乎发生在所有行业的组织中。是什么力量导致了组织间的同构？主要有三种同等的力量：强制（coercive）、模仿（mimicking）和潜移默化（contextual）。
强制的同构。这是指组织受到它所依附的其他组织的压力和所处社会的文化期望的驱动而产生的趋同。在某些情形中，组织变革是政府支配的结果：非营利组织需要管理好账户和雇用会计师以符合税法的要求，各类组织需要雇用各种肤色的员工以免于种族歧视的嫌疑。共同的法律环境会影响到组织的行为和结构的各个方面。美国有一个复杂和理性化的合同法体系来要求组织控制以符合法律要求。各州制定了关于法律和技术方面的要求，例如预算周期、财政年度、年度报告和财政报告等的要求，以确保政府外包或拨款的接受者符合资格要求。这就使得组织行为趋向类似。
模仿的同构。如果组织技术难以掌握、目标模糊和外部环境不确定，那么，组织就倾向于模仿其他组织。当一个组织面临目标模糊或是手段的有效性存疑的情况下，快捷而划算的做法是去模仿其他具有相同境遇的组织的做法。毕竟，找到更具根本性的途径将更费时费力。另外，组织结构的趋同也是可选择方案数量太少的结果。因目标含糊而著称的美国政府部门管理改革的历史是模仿同构的经典案例：从麦克纳马拉时代的“项目―规划预算”到卡特的“零基预算”，到里根时代的“合同外包”，然后是克林顿早期的“政府再造”，再到今天的绩效与结果测评以及创新。模仿著名或成功的组织模式与创新无关，而是追求名声和地位。
潜移默化。同构的第三个特点是规范性和专业化。专业化有两个方面是同构的主要来源：一是对专业人员的正式教育；
二是跨组织并充当创意传播者角色的专业网络的增长。大学和培训机构是经理们及其员工培养组织规范的重要场所。专家和相关协会制定和颁布关于组织和专业的行为规范。他们认证、授权和确认合法。这个过程中，各种组织里充斥着在相似岗位上做相似工作的人。这种在专业导向和定位上的相似件将凌驾在组织传统和控制之上。
许多职业路径的进入和晋升都是壁垒森严的，以至于登顶的人都几乎是千人一面。例如，赫希和韦斯勒指出，财富500强的董事会成员的背景与特点就甚为相似。威廉姆斯和奥奇认为，这是因为，类似组织中的个人都需要经历社会化过程，使个人行为、穿着风格、组织语言以及个人言语表达方式、开玩笑或打招呼都要符合组织要求。管理者和关键员工几乎都来自相同的大学并被塑造了共同的特性，从相同的视角看问题，按照标准化、法律化的观点看待政策、程序和结构，而且以同样的方式进行决策。这些人共同构建了同构化的铁笼。另外，迪马乔发现，专业人员之间的信息交流有助于形成对等级身份的认可。为促进自身的事业发展，处于上升阶段的管理人员和员工试图确保其在组织的中心地位。因此，有抱负的管理人员会接受他们所向往的组织的社会化，遵守组织的规范和习俗。拥有大量训练有素的劳动力的组织主要是被身份、地位的竞争所驱动。组织声誉和资源是吸引人才的主要因素。当组织希望提供跟竞争对手一样的利益和服务时，这就导致了趋同。但无证据显示，铁笼的同构过程可以提升组织效率。这种相似性使组织更容易进行交易、吸引有事业心的员工、获得声望和正当性，也更易于进入政府和私人采购或拨款的资格目录清单。并无证据显示，同构过程会强化组织创新和创造力的前景。结果恰好相反，因为同构的过程会惩罚标新立异。
关于组织同构的研究，存在以下重要的假设：
――手段和结果间的关系越不确定，一个组织模仿其他被认为是成功组织的程度就越高。
――组织目标越模糊，则其模仿其他被认为是成功组织的程度就越高。
――组织在招聘管理人员和员工时越看重学历，则其和该行业其它组织的相似程度就越高。
――组织的管理人员参与行业协会和专业学会的越多，则其和该行业其它组织的相似程度就越高。
――一个组织领域中对单一（或几个相似）的关键资源提供者的依赖程度越高，其同构化的水平就越高。
奖金、奖品、排名和分数代表了地位和合法性，却是同构铁笼里的铁条。铁笼的悖论就在于，在追求突破、创造和创新时，组织通常会趋向一个共同点。他们在这个点上争夺细微的差别――谁是第一、第二、第三――事实上这个差别很小，几乎毫无差别。同构实际上是被管理式创新和排名共同推动的，而这两者恰恰是危害真正创新的恶果。排名、绩效测量和管理式创新的结合，只是真实而持久创新的伪装。雷曼和萨克斯指出，组织排名、奖励和管理式创新减少了创新的可能性，尤其是持久型创新。为削弱铁笼，必须要打破组织创新和排名、奖励、地位、合法性之间的联系。一旦消除这个联系，组织就会把注意力集中在真正的创新上。只有这样，才能打破铁笼。几乎所有的经验证据都表明，如果遵循可持续创新的理论逻辑，公共和非营利部门的创造性就将变得更为可能、更为持久和更为有效。这才能减少铁笼效应，从而回归真正的创造、原创和创新的正道。
Public Management and Authentic Innovation
H. George Frederickson
[Abstract]The innovations in companies or public organizations can be accomplished through organizational top - down design and plan according to the managed innovation model. But some research found that important innovations in companies are often related with the core value beyond making money and the inner erivironrnent which encourages trial and tolerates failure. And innovations in public organizations are the results of democratic management. The managed innovation and the sustainable innovation are two different kinds of innovation model. The managed innovation emphasize the traditional strategy planning， imitation， target clarification， control and leadership through a top - down way. The sustainable innovation emphasize doing， experimenting and leadership which is highly decentralized， democratic and communicative. The managed innovation used strategy planning， ranking， award and report cards to stir innovation. But these ways reduced the innovation and caused the iron - cage of organizational isomorphism. Therefore institution must break the connection between innovation and ranking， award and status， and focus on the sustainable innovation.
公共管理创新范文第4篇
（一）GIS方法从西方公共治理研究方法前沿来看，GIS方法已成为公共治理研究中一种重要的科学工具。正如英国皇家科学院院士迈克·巴迪所言：“要搞好政策性较强的社会科学研究，数量方法是必不可少的，而这些方法及背后的理论一定要空间化。”［3］GIS方法在美欧诸国的城市管理与规划、公共产品供给、危机管理、环境保护、交通管理、人口管理、土地管理等公共领域研究中发挥着日益重要的作用。GIS研究在我国起步较晚，上世纪80年代末以来，GIS在我国逐渐走上了发展阶段。但由于学科分隔，GIS方法与公共管理学科尚未能够有效结合。从方法论发展来看，GIS方法与公共管理学的结合，已成为公共管理学理论与实践的前沿。GIS方法使公共管理过程数字化，赋予公共管理研究极强的应用功能，在我国具有极大潜力与广阔前景。GIS方法对公共管理学的价值可概括为：（1）可以帮助不同尺度、不同格式空间数据的系统整合和叠加分析；
（2）通过空间数据的可视化，可以使问题更直观、空间趋势更明显；
（3）可以更精确、方便地测算空间变量；
（4）可以为分析空间数据特有的统计方法提供支持；
（5）可以基于个人行为模拟空间过程与分布态势，强化研究的理论性和模型的预测性［2］。当今世界，信息革命浪潮方兴未艾，GIS方法作为一种多学科交叉性研究方法，既吸取了诸多相关学科的精华和营养，同时又为公共管理学等社会科学学科提供了科学的分析工具，并推动它们走向应用研究。（二）公共管理数字化案例分析从西方研究前沿来看，GIS方法与公共管理学科的结合主要体现于以下领域。1．数字化城市管理数字城市是以空间信息为核心的城市信息系统体系，是充分利用数字化信息处理技术和网络通信技术，将城市的各种信息资源加以整合并充分利用，以指导城市规划、建设和管理。3S技术是数字化城市管理的基础，包括GIS、GPS（全球定位系统）和RS（遥感系统技术）。城市建设和管理可借助于3S技术，深入开发城市空间信息资源，以数字化形式采集、整合、储存、管理各种城市数据，提升城市管理效能。“数字城市对城市政府管理理念、治理结构、行政程序、工作流程产生重大冲击，促进城市政府管理的现代化、民主化、公开化和效率化，提出重塑城市政府管理模式的社会要求”［4］。城市地理信息系统（UGIS）是GIS的一个重要分支，它运用计算机硬、软件及网络技术，对城市空间中各种公共数据进行输入、存贮、查询、检索、处理、分析、显示并加以应用。“城市地理信息系统的五大功能构成，即数据输入、数据库管理、数据查询与空间分析、数据编辑、数据可视化与数据输出”［5］。城市地理信息系统的运用领域正逐渐扩大，逐渐由土地资源管理到城市规划，再到城市可持续发展建设。从实践来看，城市地理信息系统已由静态记录走向动态监测与模拟，GIS的运用功能亦不断扩展，不仅具有存储、查询、检索功能，而且具有模拟、评估和预测功能。以北京市通州区为例，通州区作为全国试点开展了以基础数据库、共享平台和应用系统为主的数字城市地理空间框架建设，搭建了一个数字通州地理信息公共平台，建立了基础地理信息数据库，开发了三维规划辅助决策系统、应急指挥管理信息系统、地价管理信息系统、地名库管理与应用系统、地理信息公众服务系统五项典型示范应用系统。通过数字城市地理空间框架建设，通州区建立了覆盖全区的三维地形模型，能够直观、系统地反映全区城市面貌和建筑物空间现状，可以满足全区城市规划、城市管理和应急管理等领域的应用需求。数字通州地理空间框架建设，为城市精细化管理提供了科学基础，在地理信息系统敏捷的信息交流、计算与三维模拟的支持下，虚拟三维城市模型可将城市每一个角落进行重现。因此，数字化城市管理系统和数字化管理平台建设，既有利于实现公共管理过程数字化与精细化，提高管理效能，也有利于促进扁平化管理，“我们过去创造等级制、金字塔式的管理制度，现在由电脑来记录，我们可以把机构改组成水平式”［6］。2．数字化公共资源配置如何实现公共资源配置的帕累托最优是公共管理研究的永恒主题。在城市基础设施建设中，如何保证公园绿地的合理分布？如何保证公共设施与服务设施能够具有最适当的服务半径？这些问题可通过GIS方法获得科学解答。任何公共资源皆存在经度与纬度所交织构成的空间定位，运用GIS制图来视图化区域公共资源的空间配置与分布，进而展开空间分析与统计分析，为公共决策提供科学支持，保证公共资源合理配置和发挥最佳效益。北京市东城区进行城市管理创新，将信息化技术应用于城市管理过程，采用万米单元网格管理法和城市部件管理法，利用GIS技术实现了地理空间位置、时间、图像到责任全方位的精准管理，这一创新在数字城市应用领域处于领先地位。万米单元网格管理法就是在城市管理中运用网格地图技术，以一万平方米为基本单位，将所辖区域划分成若干网格状单元，由城市管理监督员对所分管的万米单元实施全时段监控，同时明确各级地域责任人为辖区城市管理负责人，从而对管理空间实现分层、分级、全区域管理。北京市东城区根据自然地理布局和行政区域划分现状，把全区25．38平方公里范围划分为1 652个网格单元，从而使东城区在空间层次上形成四个层面：东城整个区域、10个街道、137个社区、1 652个网格单元。不同层面、不同管理空间的设置和叠加，为新的管理模式构筑了立体全方位、布局合理、全覆盖的管理空间体系，从而改变了运动式管理，实现了由粗放管理到精确管理的转变。城市部件管理法是把物化的城市管理对象作为城市部件，运用地理编码技术将城市部件按照地理坐标定位到万米单元网格地图上，并通过网格化城市管理信息平台对其进行分类管理的方法。北京市东城区在对全区所有城市部件进行拉网式调查的基础上，按照不同功能把部件分为6大类56种，分别建立了多个数据库。这一系统将每个部件赋予8位代码，使每个部件都拥有了“身份证”，并标注在相应万米单元网格图中。伴随着城市快速发展，城市基础设施（电信、自来水、道路交通、天然气管线、排污设施、电力设施等）日益复杂，广泛分布于城市的各个角落，而GIS技术能够对行政区域内公共设施的归属、种类、数量、位置进行系统而迅速的统计和有效管理，从而提高了管理效率。3．城市与城市群的空间规划城市空间规划是GIS方法的重要应用领域。传统研究领域主要体现为“三结构一网络”，即规模结构、职能结构、空间结构和联系网络。从上世纪90年代后半期以来，城市体系研究开始向更广层次推进，开始运用GIS方法对城市群、都市区和都市连绵区进行理论与实践研究。以北京市为例，在GIS方法辅助下，北京市确定城市空间布局为“两轴———两带———多中心”。“两轴”指传统中轴线和长安街及沿线十字轴，两带包括“东部发展带”和“西部生态带”。“两轴———两带———多中心”从空间布局上有利于北京充分发挥首都职能和承接新时期人口产业需求，能够为将北京建成世界城市提供保障。随着北京与天津两大核心城市辐射力逐渐加强，周边各城市快速发展，京津冀城市群逐渐形成。京津冀城市群已呈现出以北京和天津为双核心、以石家庄和唐山为区域性中心并包括区域众多中小城市的空间格局。在城市化推动下，京津冀城市群将逐步摆脱行政区经济的分隔，迈向一体化治理。吴良镛院士在2006年运用GIS方法，提出构建京津冀地区空间发展的基本战略———“一轴三带”［7］格局。这一战略以京津两大城市为核心的京津走廊为枢轴，以环渤海湾“大滨海地区”为新兴发展带，以山前城镇密集地区为传统发展带，以环京津、燕山和太行山区为生态文化带，共同构筑京津冀地区“一轴三带”的空间发展格局。GIS方法有助于从区域层面整合区域资源，通过联网而形成更大范围的信息系统，而建设以城市地理信息系统为主干的城市群信息系统，必将为城市群的规划与发展提供更为科学的决策工具。不仅在上述三大领域，GIS方法在环境保护、交通管理、人口管理、土地管理、危机管理等公共领域亦发挥着重要作用。在公共危机治理中，当发生洪水、地震等突发灾害时，GIS可辅助安排最佳的撤离路线，优选警务和医疗救护路线，配备运输和保障设施。在交通管理中，GIS可通过建立交通网络、地下管线网络等计算机模型，研究交通流量并进行交通疏导与应急处理。在环境保护与资源管理中，GIS有助于解决农业和林业领域各种资源（土地、森林、草场）的分布、分级、统计、制图等问题。总之，GIS方法在现代公共管理各领域中发挥着越来越重要的作用，公共管理研究通过GIS方法运用，能够采集、储存和更新公共治理过程中的各种相关信息，通过制图、地理空间分析与空间统计分析及数据处理，为公共部门提供科学决策支持。
二、哈佛大学研究前沿与案例剖析
从西方公共管理研究前沿来看，GIS方法已经广泛地与公共治理学各子学科相结合，成为现代公共管理和科学决策的先进工具。“运用GIS方法来探索自然与社会科学，应在方法论上得到越明确的重视”［8］。笔者于2011年8月受邀到哈佛大学地理分析中心（CGA）学习和研究GIS方法。CGA创建于2006年，是当代美国大学GIS研究的重要基地，着力将GIS研究方法与社会科学研究相结合，运用全球定位系统（GPS）、地理信息系统（GIS）、地理空间信息比对（geospatial mapping）、遥感影像（remote sensing images）等技术开展公共政策、人口、疾病、环境变迁、地图绘制、历史、经济、政治等主题研究。CGA利用地理信息技术，支持哈佛大学跨学科的教学与科研，通过提供技术平台以整合社会科学诸学科的多元化空间数据。CGA也以跨领域、跨数据库的数据可互操作性（interoperabili－ty）为目标，与校内数据中心、地理空间图书馆等单位合作，共同推动哈佛大学丰富典藏、社会科学研究成果和GIS相关资源的整合应用。CGA每年召开一次全球性“GIS与社会科学”年会，邀请全球社会科学各学科领域专家学者参会，运用GIS方法来研究政治学、公共管理学、经济学、社会学等课题，使社会科学研究获得新的科学方法来源，使公共管理变成一门高度应用性的科学。CGA于2012年初开发创建了开放性网络GIS绘图平台———World Map（世界地图），用来整合、利用与推广GIS资源在社会科学中的运用，特别是在公共管理学科的应用。World Map平台既包括当代欧美国家公共治理的宏观与微观数据，也包括我国一定数量的有关社会发展的历史及当代数据。World Map平台的功能介于大型运用软件（如ARCGIS）与一些小型网络工具（如Google Maps and Earth）之间，以支持和满足专家学者的特殊研究运用需求。自从WorldMap平台创建以来，诸多社会科学领域的专家学者使用此平台进行GIS分析研究，从而在GIS与社会科学之间搭建了一座桥梁。GIS方法在西方公共管理学研究中已得到广泛运用。“GIS与社会科学研究的结合，将提供一种新的方法论与研究视角，它能更真实地检验与修正理论假设”［9］。用GIS方法来分析卢旺达（Rwanda）南部两区（Kayonza与Kirehe）公共医疗卫生服务体系（见图1）是这种方法的典型应用。图1是通过运用ArcGIS10软件制作完成，图中圈层中心的十字点代表区域内的公共医疗机构，图中圆点则代表该区域内各村庄分布，圆点面积大小与村庄人口多少相对应。以医疗机构为中心，以五公里为服务半径，进行GIS制图空间分析，绘出五公里服务半径的缓冲区（图中圈层）这样就可直观地反映出区域内公共医疗机构的分布与服务范围。该体系的研究价值在于具有极强的应用性，一方面，区域内居民可以发现距离自身最近的医疗服务机构，从而获得更快捷的公共服务。另一方面，公共医疗服务的管理者与决策者可以发现哪些村庄尚未被医疗服务所覆盖，从而可以有针对性地制定下一步工作规划，进一步完善与均等化公共医疗供给。由此可见，GIS与公共管理学存在天然契合，它为公共管理学诸多子学科提供了一种新的研究方法，成为科学决策的必备辅助工具。
三、结语
公共管理创新范文第5篇
(一)全球化和区域化的发展滋生了大量宏观和中观的区域公共问题。自二战结束以来,公共管理所面对的世界景象和社会生态发生了亘古未有的嬗变。当前,人类更是全面过渡到一个全球化和区域化齐头并进又交相辉映的时代。在全球化和区域化浪潮突飞猛进的时代,诸多的因素和复杂的背景交织在一起,诱发甚至引爆了大量“宏观区域性公共问题”和“中观区域性公共问题”。一方面,伴随经济全球化进程和世界新区域主义运动的兴起,民族国家间的区域化已经由传统的“浅表一体化”向“深度一体化”①、封闭式区域化向更具开放性的区域化模式转变,加之作为政治目的的区域化进程的加快,使得洲际内跨国间的宏观区域性公共问题明显增加。诸如相互贸易与投资、国家安全、环境治理、公共卫生、危机管理、国际恐怖主义治理等跨国性公共问题,依靠民族国家的内部力量已经无法解决,必须寻求洲际区域内大部分国家甚至所有国家的集体决策和协调行动。另一方面,全球化和区域化的发展,使得由若干毗邻国家或地区结成的“次区域”变得更加相互依赖,由此滋生了更多难以回避的中观区域公共问题,如“新柔廖”次区域(新加坡、马来西亚和印尼三国毗邻区域)的合作供水问题,“图门江流域”次区域(中国、朝鲜、俄罗斯三国毗邻区域)的经贸关系、公共安全、政治合作问题,“澜沧江湄公河地区”(大湄公河流经的中、越、缅、老、柬、泰等国)的经济、政治、社会、文化领域合作,“一国两制”下粤、港、澳次区域的竞争力、经济合作、环境治理、公共卫生和危机管理、政府协调等问题。
(二)市场化进程的推进催生了诸多区域公共问题。**～**年的近30年间,中国长期实行高度集权的中央计划经济体制,政府管理社会公共问题的惟一机制是自上而下的科层制,缺少市场机制和社会机制。因此,社会公共问题往往被禁锢于行政区划内部,通过内向型行政方式予以解决。改革开放以来,特别是**年我国正式提出建立社会主义市场经济体制以来,国内的分权化改革和市场化进程在不断推进,迫切要求有一个“全国一盘棋”的统一市场环境;而20*年中国正式加入WTO,更宣告中国的市场经济必须与国际市场机制接轨,需要主动或被动地接受国内和国外两个市场的激烈竞争。从集权与分权的政治逻辑来看,市场经济下中央政府实行经济性分权政策是好事,它能够诱发哈耶克所谓的自发秩序的慢慢形成,有利于调动地方行动主体(包括地方政府)发展经济和参与市场竞争的主动性、积极性。然而,由于国家政治体制改革和法治建设进程的滞后,加之尚未顺利实施行政性分权的配套改革,我国市场化改革的直接后果是催生了诸多新型的社会公共问题,比如地方政府的GDP崇拜和政绩主义、地方政府间的恶性竞争、地方保护主义、地区发展的马太效应等。我国市场化进程中催生的这些问题,不仅突破了传统行政区划的刚性束缚,扩散和蔓延到由多个地区组成的某一经济区域,而且还超越了计划体制下那种由上至下的政府治理能力域限,衍生为区域性公共问题。在这种情况下,传统的行政区行政的僵化法则已经力不从心,迫切呼唤区域公共管理这种治理新机制的诞生。
(三)工业化和城市化的推进产生了棘手的区域公共问题。近20多年来,中国的工业化进程和城市化速度在迅速提升,由此引发了社会公共问题的空间重组和空间集聚,其结果也萌发了复杂的区域公共问题。主要表现在:1.城乡二元结构问题。中国是一个有着2000多年农耕历史的国家,目前占社会六成以上的人口是农民,因此,农村城市化的压力巨大,解决城乡二元结构也任重道远。在我们看来,中国的城乡二元结构问题,从某种意义上说,是城市与乡村两种不同政治行政区域之间存在着短期难以弥合的公共管理的制度差异,进而需要两种功能区域之间进行制度协调、制度创新、制度重构的问题。从这一视角看,转型时期的城乡二元结构问题,非常值得区域公共管理开展长期的理论与实证相结合的探究,比如“假性城市化”现象、“城中村”问题、农民失地问题、村改居问题、社区公共物品的供给问题,等等。2.行政区划变革问题。从历史发展的角度看,中国几千年来,行政区划的调整更迭似乎是一个永恒的话题。特别是改革开放以来,在市场化、工业化和城市化等多股动力的促动下,我国行政区划的变革与调整尤为频繁。从一定意义上说,行政区划变革已经成为政治权力和治理权限在区域空间上的较量和政府体系内部的再分配过程,其中隐藏着多维的利益博弈关系,牵涉到公共管理的深层次症结。因此,需要加强公共管理学科视野的研究。3.流域治理问题。从自然区域的角度看,流域是一种整体性极强的区域,流域内各自然要素的相互关联极为密切,特别是上下游间的相互关系密不可分。但是,从行政区域的角度看,流域又是不完整的,它往往被不同的行政区域所分割。特别在市场化和工业化的双重压力下,地方政府在经济利益的驱使下,俨然成为流域内利益独立的博弈主体。因此,流域治理的公益要求(如环境保护、产业协调、城市规划等)与地方政府的功利动机(主要是经济发展、财税指标、后发困境等)之间,存在着难以调和的矛盾甚至冲突。总之,流域治理引发的区域公共问题甚为棘手但又亟待解决。(四)现代化进程中的区域公共问题日益加剧。从现代化进程和发展理论视角来看,从清末的“洋务运动”、“西学东渐”到建国后的“四个现代化”建设,再到改革开放以来的区域非均衡协调发展,近代以来的百多年间,我国的现代化事-
业历经艰辛,迄今已取得举世瞩目的成就。毋庸置疑,由于中国是一个后发赶超型现代化国家,因而与西方发达现代化诸强相比,我国的综合现代化水平还很低,仍基本处于“经典现代化”发展阶段;与发达国家的“再现代化”甚至超现代化水平相比,更有天壤之别。尤为突出的是,中国是一个严重非均衡发展的国家,其内部的现代化程度和发展水平在空间区域上表现出巨大的落差,由此产生一系列事关国家或地区发展前途的区域公共问题。这些问题主要有:1.国内的东、中、西部之间,在经济发展水平、制度文明、社会发育、竞争优势等方面差距明显,形成发达区域、次发达区域和欠发达区域的发展鸿沟。2.东北老工业基地与中部一些工业基础较好的省份出现滞胀和结构性萧条的发展困境,已经凸显出“问题区域”的态势。3.老、少、边、穷的地区现代化水平不容乐观,与沿海先发区域间有差距扩大的“马太效应”趋势。4.沿海一些发达省份的内部区域发展差距问题日益突出,尤其是广东、江苏、山东、福建较为明显。笔者认为,从中国内部的区域发展与公共管理的互动逻辑来看,在某种意义上可以说,21世纪中国公共管理面对的最大挑战莫过于区域协调发展的挑战,处理和解决好了上述一系列区域性公共问题,和谐社会的发展愿景就不再遥远。二、我国区域公共问题管理中政府制度的缺失就目前来看,对于区域公共问题的治理,无论是我国公共管理的理论界还是实务部门,都缺乏系统的理论思考和操作策略;而最为关键的是,我国政府公共管理的制度设计和制度链条中,还存在诸多的漏洞与缺失,难以胜任区域公共问题的合法、合理和高效治理。这些缺失主要是:(一)行政区行政的治理思想根深蒂固。众所周知,中国有几千年的封建官僚制度传统和“大一统”治理意识,对于社会公共问题的管理,历代统治者习惯将复杂问题简单化,而新中国成立后实行了几十年的高度集权的计划体制,更是强化了“国家简单化”的治理理念。如果从治理的技术层面来说,我国政府传统的这些治理特质,可以概括为“行政区行政”。所谓行政区行政,简单地说,就是基于单位行政区域界限的刚性约束,民族国家或地方政府对社会公共事务的管理是在一种切割、闭合和有界的状态下形成的政府治理形态。它有以下基本特征:1.从政府治理的社会背景看,行政区行政适应了农业文明和工业社会的基本诉求,是封闭社会和自发秩序的产物。它发轫于农业社会下自给自足的小农经济基础,契合了政府专制统治的传统。自工业社会以来,基于韦伯的“现性”而构建的稳态的“科层制”结构,更是使行政区行政模式的封闭性和机械性发挥到了极致。2.从政府治理的价值导向看,行政区行政的根本特征在于,它是以民族国家或国内地方政府的、明确的单位行政区划边界作为管理出发点的。这种根据行政区划的人为切割来治理国家和地方的模式,可以称之为“内向型行政”或“闭合型行政”模式。内向型行政模式从根本上讲是“画地为牢”和“各自为政”的,甚少关注行政区划边界或跨行政区域的“区域公共问题”。3.从社会公共事务的治理主体上看,行政区行政是一种垄断型统治行政模式。在这种模式下,政府是管理国家和地方行政区域内部公共事务的惟一主体,政府成为万灵和万能的“全能”政府,可以预见和处理所有社会公共问题,制定各种公共政策并监督其执行,从而包办和代办了单位行政区域内部的大小公共事务。4.从公共权力运行的向度上看,行政区行政模式强调政府管理权力运行的单向性和闭合性。也就是说,根据“科层制”所内蕴的层级分设和层级节制的基本法则,政府公共管理权力在行政单元内部的日常运作是自上而下的和单向度的,由此形成一种单一权威中心的“金字塔”式闭合结构。特别是在中央集权的单一制国家,由于一贯坚持“下级服从上级,地方服从中央”的政治原则,这使得按行政区划切割的地方政府,必须严格遵循“中央政府地方政府”的博弈规则,很难自觉生成一种“地方政府区域公共管理共同体地方政府”的谈判协调的制度安排。5.从公共问题治理的层次设计看,自上而下的等级制层次设计是行政区行政的基本法则。具体来说,就是将国家内部的社会公共问题切割为若干层次,进而设计机构类同、职能重叠的等级治理架构。很明显,那些跨越这些等级层次的外溢性区域公共问题,不在等级制治理的层次设计视野之内。
(二)现代区域政策框架尚未成形。区域公共问题的治理,特别是国内区域问题的治理,需要有组织完善、设计精细、有的放矢的一整套区域政策作为保障框架。新中国成立以来,我国政府在不同历史时期进行过多次区域范围的划分,也先后实行过区域均衡发展、区域非均衡协调发展和梯度发展等多种发展战略,投入了大笔公共财政资源。但是,区域发展的公共绩效一直较为低下,达不到政策设计时的理想目标。其中的症结何在?有学者认为,中国迄今为止尚无真正意义上的区域政策,是我国区域发展一直走不出恶性循环的主要根源[1](P540)。其理由是:1.中国没有形成完善的区域政策制度基础,比如区域政策实施机构不是立法的产物,没有专门负责区域政策的职能部门。2.不存在可供区域政策利用的区域划分框架,比如中国的区域划分都是草率、笼统的,范围太广,不具有实施区域政策的针对性和可操作性。3.区域政策工具残缺不全,除扶贫政策外,缺乏针对问题区域的政策。4.缺乏有效的政策监督与评估机制。笔者认为,这种观点较为实际地揭示了我国区域政策的误区和问题。中国确实缺乏西方发达国家意义上的区域政策。这是因为,欧美国家的区域政策有一个良好的公共管理的制度基础(包括成熟的市场经济、法治、有限政府、公共治理的多元机制等),而中国的区域政策过程,由于长期受人治行政、集权体制、全能政府、扭曲市场经济等诸多因素的影响,一直难以有完善的制度基础、设计精细的区域划分框架以及具有可操作性的政策工具、有效的区域政策监督与评估机制等。因此,“上有政策、下有对策”、“政策的部门分割”、“政策的相互打架”症状就成为中国区域政策过程中的普遍现象。(三)区域公共管理的具体制度安排不健全。我国区域公共管理中政府制度的缺失,除了上述两大问题外,在诸多具体的制度安排方面也很不健全。主要有:1.宏观与中观区域公共问题管理的制度安排有待完善。国际上“深度一体化”进程和宏观区域治理最成功的典范当属“欧盟”。与之相比,我国与亚太国家结成的宏观区域或者与相邻国家结成的次区域,其治理结构和制度框架仍处于探索和发展阶段,需要中国政府的积极参与并加以完善。2.解决我国普遍存在的地方保护主义和地方政府间恶性竞争的制度安排非常脆弱,成为影响国家和区域整体经济绩效的病灶。3.我国黄河、长江、珠江、淮河等大江大河的流域治理制度弊端甚多,其中涉及的水权制度、生态补偿机制、利益协调机制、政府间关系等问题尤为突出。4.区域公共协调机制并不健全,比如市长联席会议制度、区域公共基础设施协调制度、“一国两制”下粤-港-澳联席会议制度、“泛珠三角”区域协调制度、省际区域公共协调制度,等等。5.行政区划调整与空间规划中的问题突出,政策随意性和长官意志浓厚,尚未有建基于制度和法治原则的制度约束机制。6.城市化进程中的城乡二元结构问题突出,城市区域与农村区域之间缺乏有效衔接的制度融合机制。
三、区域公共管理制度创新的基本路径
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到区域公共管理。区域公共问题管理中的政府制度创新,首先要突破以单位行政区划的刚性约束和政府统治为要义的行政区行政的缺失,确立区域公共管理的新思维。1.在政府治理的社会背景上,区域公共管理是开放社会和无缝隙社会的产物,它迎合了全球化和区域化浪潮的需要,因应了市场化、工业化和现代化进程的大势所趋。在这样一种权变、风险、不确定性的复杂社会生态下,社会公共事务表现出高度渗透的趋势,区域乃至全球社会间结成“你中有我,我中有你”的相互依赖状态,区域性和区域化的“广度”与“深度”得到前所未有的倍增。2.在政府治理的价值导向上,区域公共管理以公共问题和公共事务为价值导向,而非以行政区划的切割为出发点。它摒弃了传统的“内向型行政”或单边行政的弊病,奉行“区域性行政”和合作治理的哲学观,把大量跨越国界和行政区划的“外溢性”公共问题和“区域性”公共事务纳入自身的管理范围,由此实现社会公共事务的分层治理和细分治理。3.在社会公共事务治理的主体上,区域公共管理的主体是多元化的。它既有代表官方的政府组织,也有非官方的民间组织和私营部门,涵盖了区域内的民族国家间政府、中央政府、地方政府及其联合体,以及区域性的多样化非政府组织、自愿组织和经济组织,形成了区域政府与公民社会、私营部门等多元主体共同治理区域公共事务的新格局。4.在公共权力的运行向度上,区域公共管理倚赖的是多元的、分散的、上下互动的权威,彼此间是合作网络和交叉重叠的关系。它主要通过合作、协调、谈判、伙伴关系、确立集体行动的目标等方式实施对区域公共事务的联合治理。这种联合治理的实质在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的相互合作。总之,根据区域涵盖界域的大小,我们可以把现代区域公共管理划分为国家间区域公共管理、次区域公共管理和国内区域公共管理3种类型(见表1)。
(二)治理机制的创新:从科层制到组织间网络制。在公共事务的治理机制上,区域公共管理观认为,治理纷繁杂芜的公共事务尤其是区域性公共事务,没有绝对的医治百病的“灵丹妙药”。传统的科层制面对区域公共问题的挑战,已经显得力不从心,因此,针对不同层次、不同类型的区域公共问题,必须借助于科层制、市场机制、自组织制等混合机制来对其进行“多中心”治理,形成一种组织间网络的区域公共问题治理新机制。诚如著名学者约瑟夫?S.奈、约翰?D.唐纳胡所指出的:“全球性的最大特点是网络性,因此,这些治理机制也应当是网络性的,而不是等级制的。”“治理仍将建立在民族国家为中心的基础之上。国家权力、国家间的权力分布仍然十分重要……但是,‘国家’的旧有形象或许将变得越来越与实际不符,因为国家机构与私人部门、第三部门的联系越来越网络化而难分彼此。跨政府关系网络、跨国关系网络将变得越来越重要。”[2](P13)组织间网络治理最成功的典范莫过于欧盟的区域治理。欧盟区域公共管理的研究专家贝娅特?科勒—科赫认为:集体意愿的组织原则和的观念是区分社会政治体系的两个构成性要素,因此,根据两者的不同方式组合,可以区分出4种不同种类的治理机制(见表2);在这4种治理类型中,法国一般被贴上“国家主义”的标签,美国以“多元主义”而著称,瑞士是“和谐主义”的典范,而欧盟则成为“交织主义”(即网络治理)的实例。在此基础上,国内有学者对贝娅特?科勒—科赫的4种治理机制做了进一步的诠释,归纳和概括出其中的主要特征(见表3)。由此可以看出,国家主义、多元主义、法团主义治理机制主要适用于某个民族国家或行政区政府,而网络主义治理机制则适合于特定的跨国或跨行政区的区域共同体。这些特征也与上文分析的区域公共管理的主要特色并无二致。
(三)制度基础的建构:从“国家简单化”管理到“国家精密化”管理。从目前的现状来看,我国区域公共问题管理的制度基础非常薄弱。由于尚未建构起适应区域公共问题管理需要的相应制度体系,政府对区域公共问题的管理仍沿袭“国家简单化”的思维观念和方式手段。所谓国家简单化管理,是指高度集权的计划体制下,由于国家官僚的极度理性而设计的一种“假、大、空”式的公共问题管理制度,在这种制度逻辑下,政策具有随意性,制度设计严重脱离实际而不具有可操作性和问题的针对性。简而言之,国家简单化管理,就是官僚在过分自信的情况下滥用国家权力,对复杂的社会公共问题做简单化处理的一种治理安排[5](P3)。国家简单化的管理制度,难以应对区域公共问题的治理诉求,因此,必须借鉴发达国家那种“国家精密化”的管理制度。所谓国家精密化管理,是指成熟市场经济国家的行政官僚,在有限理性驱使下设计的一种缜密、精细、法治的公共问题管理制度。比如以区域发展的制度基础为例,为了确定结构基金(StructuralFunds)以及其他区域政策工具的受益区域范围,欧盟当局制定了通用的区域体系(NUTS区域)。整个欧盟的区域划分为3个NUTS层次,每个成员国分为1个或多个NUTS-1区,每个NUTS-1区又分为1个或多个NUTS-2区,NUTS-2区又进一步分为几个NUTS-3区。同时,对应落后病、萧条病和膨胀病3类区域问题,至少有3类问题区域划分,即落后区域、萧条区域与膨胀区域。又如,具体到英国区域发展的制度基础来看,英国把英伦三岛之一也是最重要的英格兰划分为9个标准区域,分别成立9大区域发展局(RDAs)①,在9大RDAs下面又做次级甚至更多层级的区域划分,从而使区域问题的治理变得更有针对性,工具和策略更有可操作性。反观中国或国内的一些省份,区域协调发展政策的制度基础尚较为薄弱,表现在:政策随意性强,没有一种一以贯之的可持续发展的区域政策框架;区域的划分非常简单和笼统,而且变动很大,很难真正确定区域政策的受益范围;尚未有相对独立、具有法治基础的专门区域管理机构,等等。
