紧急删除：13882551937、13808266089服务时间：8:00~21:00承诺一小时内删除下面是小编为大家整理的公共财政论文【五篇】,供大家参考。
公共财政论文范文第1篇
关键词：农村；
公共产品；
公共财政；
政策
实现城乡经济社会统筹发展是全面建设小康社会的重要内容。改革开放二十多年以来，我国国民经济以前所未有的高速度发展，取得了举世瞩目的巨大成就，经济实力不断增强，特别是通过实施积极财政政策，公共基础设施等建设步伐明显加快。但长期以来，我国的社会经济资源配置主要向工业和城市倾斜，农村公共产品和公共服务领域投入严重不足，城乡差距不断扩大，这不仅使我国“三农”问题更加尖锐，也带来了诸多社会问题。因此，打破社会经济资源配置城乡“二元”格局，无论是对完善公共财政体制框架，还是有效解决“三农”问题，促进城乡经济社会协调发展，最终实现全面建设小康社会战略目标都具有重大的意义。
一、目前我国公共财政覆盖农村的现状
近年来，虽然国家加大了对农村基础设施建设、教育、医疗等各项事业发展的支持力度，但投入不足、公共财政覆盖农村范围过窄等问题依然比较严重。
1农村公共基础设施建设落后。我国是一个相对落后的农业大国，由于多年来以农补工的政策及政府认识上的误区，导致政府财政投入主要倾向于非农产业和城市，使农村基础设施投入不足、建设滞后。主要表现在：一是道路条件较差，制约农村经济发展。目前全国有261个乡镇、15.4万个村不通公路，在全国104.3万公里的砂石路面、土路面及无路面里程中，农村公路有92.3万公里，占88.5%，还有未纳入统计的村与村之间的简易公路约120万公里，路况极差。二是部分农村地区人畜饮水困难，基本生存条件无法保障。2000年初，我国有5020万农村人口饮水困难，到2003年底仍然有2600万左右农村人口没有解决饮水问题。三是农田水利基础设施老化失修，抵御自然灾害能力较弱。20世纪80年代以后，由于家庭联产承包责任制的实行，农田水利建设投资，由地方财政承担，投入逐年减少，加上自然灾害，工程年久失修，灌排能力下降，导致全国每年减少灌溉面积700多万亩，农村税费改革后，农田水利投资严重不足的问题更加突出，目前我国有三分之二耕地缺乏有效灌排条件，8亿多亩水浇地中由于工程不配套，中低产田占了2亿多亩。
2农村义务教育问题突出。长期以来，我国农村基础教育主要是由县、乡政府及村负责，中央和省政府所承担的责任较少，基础教育的管理权限下放过低，无论是地区之间，还是同一区域内，义务教育公共资源配置失衡问题都十分突出。全国范围内义务教育学校办学条件在农村与城市之间存在较大差距，据有关资料统计，目前国家只用中学教育总经费的38%为4倍于城市中学在校生人数的农村中学生提供教育服务，国家在与城市小学相当的经费为6倍于城市小学在校生人数提供义务教育，这样农村普遍存在中小学公用经费紧张，标准偏低，虽然大多数农村教师的工资能基本解决，但学校校舍、设备、操场等硬件设施普遍落后，农村中小学危房仍大量存在。一些素质高、教学能力强的教师或流向城市，或离开教学岗位，师资队伍整体水平难以保证。特别是近年来农村儿童因贫困失学、辍学的问题比较严重，至今西部地区仍然有372个县还没有完成“普九”目标。
3.农村医疗和公共卫生薄弱。医疗卫生费用方面，2002年，我国医疗卫生总费用为4763.97亿元，其中农村医疗卫生费用为1073.6亿元，只占总费用的22.5%.据有关统计数据表明，我国农村人口占全国人口的64%，只享有全国医疗卫生资源的20%左右。农村缺医少药的现象十分普遍，医疗条件普遍较差，乡镇卫生院大多设备陈旧，服务保障能力低。农村医疗收费相对较高，农民轻易不敢上医院，依然处在“小病硬顶，大病等死”的状况中，从而引发农民“因贫致病、因病致贫和因病返贫”情况越来越严重。另外，由于医疗点少、经费不足，一些基本的医疗预防与保健等也得不到保障，公共卫生状况堪忧。
4.农村社会保障水平低下。最低生活保障制度和农民工工伤医疗保险制度目前只是在一些地区起步，农村社会保障覆盖面比较低。
5.农业科技的提供不适应农村经济发展需要。农业科技推广资金投入不足和推广体系不完善制约着推广力度，在发达国家农技推广经费一般占农业总产值的0.6%—1%，发展中国家也在0.5%左右，但我国不足0.2%，人均经费更少，因经费不足等原因，使一些地方的推广服务部门被推向市场，有的甚至被拍卖或撤销，造成人员离岗和流失，出现“线断、网破、人散”的被动局面，制约农村科技进步。
二、公共财政覆盖农村范围过窄的成因
造成目前农村公共产品供给总量不足、质量偏低、范围较窄、矛盾突出的原因是多方面的。
1.现行体制不利于农村经济社会的发展。长期城乡“二元”制度安排导致城乡社会经济发展的“二元”结构，形成城乡“二元”财政，造成了公共财政资源配置的城乡严重失衡。我国现行的体制格局是以工业和城市为中心的，公共财政资源配置带有明显的工业偏好和城市偏好，城市的公共产品和公共服务基本由公共财政供给，如公共基础设施、教育、医疗、社会保障等。而农村公共产品主要依靠农民以缴费方式，自给自足，尽管各级财政都安排一定的支出，但相比较而言，无论是总量水平，还是相对水平都是很低的。这就意味着城乡二元经济结构下，广大农村人口并没有公平地享受国家公共财政资源，处于一种弱势地位。
2.县乡两级财力有限，无力保证农村公共产品的供给。目前对农村公共产品的投入主要由县、乡两级财政直接承担，然而多年来全国相当多的县乡财政运行举步维艰，突出表现为持续的收不抵支，累积的收支缺口使基层财政背负了巨额的债务；
一些基本的支出需求诸如财政供养人员的工资、日常的办公经费等得不到有效保障；
许多农村经济社会发展所必须的基本公共产品和服务由于县乡财力紧张不得不低标准、低水平供给，以至农民这一弱势群体承担了许多本不应该负担的公共支出。
3.农村公共产品供给主体错位，财权和事权不对称。现行体制下，中央与地方虽然划分了财权，但事权仍是模糊交叉的，特别是在农村公共产品和公共服务供给方面，本该由上级政府投资的公共产品，有的却通过转移事权交由下级政府提供，甚至村民自治委员会都承担了较多的政务，供给主体错位现象严重，财权和事权不对称。属于全国性的公共产品，如基础教育、计划生育应该由中央财政和地方政府共同承担，但目前这些事权主要由县乡政府以及村级承担，中央和省一级负担的比例较低。
4.税费改革后增大了农村公共产品的资金缺口。以前，村级集体兴办公共事业主要靠提留统筹和摊派集资。农村税费改革以后，从制度上规范了农民的税赋，刹住了面向农民的各种集资、摊派、收费行为。但目前中央财政和省一级财政的转移支付仅能保证基层政权的运转和农村教育的需要，农村公共基础设施
建设和公共事业发展缺乏相应的资金来源。按照规定的“一事一议”办法筹资，实际操作困难多，很难议成一件事。
三、推进公共财政覆盖农村面临的主要问题
我国正处在社会经济全面转型时期，生产力发展水平还比较低，国家财力有限，公共财政体制框架远未完善，因此，推进公共财政覆盖农村也是一个渐进的过程，不能脱离实际、急于求成。在这个过程中，必须考虑以下几个问题：
1.客观存在的城乡差别、地区差异。一是承认城乡差别。扩大公共财政覆盖农村范围，要承认城乡差别的现实，实事求是，量力而行，分层次、分步骤制定相关政策，解决农村公共服务滞后的问题，而不能强求农村公共产品与服务提供达到与城市同样的标准。二是认识地区间经济发展水平的差异。我国是一个地域辽阔的发展中国家，区域之间客观存在经济社会发展的不平衡。因此，在制定公共财政覆盖农村的政策时，要承认地区经济发展的差异和不平衡性，在这个基础上区别对待，合理设计和制定各地区农村公共服务建设目标、标准等指标。
2.财政体制不完善导致的财力格局不合理。分税制规范了中央与地方的分配关系，增强了中央财政宏观调控能力。但由于分税制财政管理体制在很大程度上保留了计划经济体制的因素，使得财力分配呈现出以下特点：一是财力逐级上收，中央和省一级财力在整个国家财力中占有很大的比重，这对加强宏观调控和一定时期内国民经济建设是必要的，但也导致县乡财力薄弱，使得由其承担的农村公共产品无法得到保证。二是1994年的分税制是在当时财政收支包干基数的基础上确定的，带有很大的偶然性和随意性，随着时间的推移和经济情况的变化，这些收支基数的不合理性日益突出，地区间财力差异进一步拉大。因此，现行财力格局决定了不同级次和地区间公共财政的支出能力，也决定了现阶段公共财政覆盖农村的支出主要应由中央财政和省一级财政承担，不同地区公共财政覆盖农村的政策选择应有所区别。3.公共财政覆盖农村的效益问题。我国现有乡镇3.9万个，行政村69.5万个，按自然村计算，数目更多。如果按照现有乡村布局和人口分布实现公共财政覆盖农村，不仅需要庞大的财政支出，国家财政负担不起，而且组织和投入成本很大，这不符合市场经济运行的效益原则。同时，随着城市化水平的提高，一些村庄和乡镇将会合并，如果按照现有乡村布局和人口分布推进公共财政覆盖农村，还会造成公共财政资源的浪费和配置失效。所以，农村人口的相应集中和居住乡村的适当合并，对于公共财政覆盖农村和公共财政资源有效配置也是必要的前提。
4.农村公共产品的民主决策机制不健全。基层政府官员目前主要是行政任命，而不是由公众根据自己的投票选举产生，所以，基层政府官员所实施的政策很可能偏离公众的意愿，他们也理所当然地不必关注公众意愿，在这种自上而下的决策和供给路径下，上级政府和地方政府的决策者往往根据考核指标、政绩、任期的需要安排供给，而农民，农村、农业的实际需求没有得到应有的关注。在这种决策机制下，一些容易出成绩的短频快的公共项目频频问世，而一些期限长、见效慢的长期项目或社会福利型项目则经常被剔除出决策者的选择范围。
5.政策的系统设计问题。“三农”问题具有全局性、系统性，从国民经济和社会发展的全局看，解决“三农”问题需要各方面相互配合，将其作为一个整体来考虑。目前涉及农村公共产品和公共服务提供的部门较多，资金渠道、部门支持政策也比较多，但缺乏系统性和整体协调性，资金投入分散现象严重，政策之间相互掣肘现象也时有发生，在很大程度上影响了公共财政覆盖农村的有效性。因此，需要系统设计农村公共财政政策，整合和优化农村公共财政资源配置，统一领导，统一规划，配套推进，协调发展。
四、推进公共财政覆盖农村的政策建议
让公共财政阳光逐步照耀农村，促进农村社会经济发展是一项长期的工作和任务，需要立足当前，着眼长远。现阶段国家的农村经济政策在强调发展经济的同时，必须加大农村公共产品的供给。
1.改变不合理的农村公共产品供给体制，建立中央、省、地方、农民四位一体的农村公共产品供给体制。发达国家的公共产品理论，根据服务范围的大小，通常将公共产品区分为全国性、地区性和社区性的公共产品，不同范围的公共产品应有不同的供给主体。分清广大农村地区公共产品的性质，是明确供给主体的关键。从理论上分析，全国性公共产品应由中央政府提供，地区性公共产品应由地方政府提供，而社区性公共产品应由社区提供。然而，面对我国的特殊国情，这一理论的实施有其局限性。分税制后财政收入由地方向中央、省级政府集中的趋势明显，中央和省两级财政收入相对丰裕，尤其是中央财政的两个比重明显上升。农村税费改革后，县乡财政普遍困难，如果再让基层政府提供全国性公共产品如基础教育和超越基层政府职能范围的地区性公共产品，不仅有悖于公平原则和受益原则，而且其结果只能是画饼充饥。为此，国家应根据农村公共产品的不同性质，采取以中央、省两级政府为主导，地方财政适当配套的方式，着重解决好与当前农业经济发展、农民生活紧密相关的公共产品的供给问题。据此，农村基础教育应由中央政府提供，目前至少应通过中央加大对西部地区的转移支付，再由省级政府为主提供基础教育。在目前县乡财政困难情况下，乡村道路建设、农田水利设施建设、农村电网改造、有线电视网络等方面公共产品的提供问题应通过省级政府出钱、县级政府办事的方式来解决。特别是乡村道路建设应由过去以农民为主体改变为县级政府为主体，纳入地区交通建设的整体规划。一事一议方式仅限于部分村级、社区性公共产品。
2.改变偏重城市的财政支出政策，加大公共财政对农村的投入力度。农民作为国家的居民，理应享受与城市居民同等待遇，国家应从根本上改革现实中存在的非均衡的城乡公共品供给制度，调整财政支出结构，在存量调整和增量调整上同时做文章，重点是增量调整，逐步加大解决“三农”问题的投入力度。存量调整主要是：重新配置教育、卫生、文化等方面的现有财政资源，增加农村教育、文化、卫生等方面的财政投入；
调整压缩粮食流通领域的财政补贴，增加对种粮农民的直接补贴；
调整政府农业管理职能配置，整合农业财政资金，按建立市场经济体制、公共财政体制框架和加入WTO后的发展需要，重新确立农业财政资金分类，减少交叉和中间环节，提高农业财政资金使用效率。增量调整主要是：认真落实教育、卫生、文化等方面的新增支出主要用于农村的政策，调整国债资金的投入结构。
3从实际出发，制定不同地区公共财政覆盖农村的政策。从全国范围看，中西部地区特别是中部粮食主产区和西部贫困地区的大多数县乡财政比较困难，公共财政覆盖农村的支出，中央财政和省级财政相应承担的比例要多一些。随着市场机制的完善和财政体制的深化改革以及县乡财政状况的好转，可以逐步将一些领域的发展职责让渡给市场调节和县乡政府。东部地区地方财政财力较强，公共财政覆盖农村的支出主要由省县乡财政负担，但作为政策引导，中央财政对于东部地区应给予适当补助。
4.深化农村行政机构改革，加快乡、村布局调整。进一步深化乡镇行政机构改革，把减人和减事结合起来，逐步减少村委会承担的，取消村委会的“政务职能”。这一方面要求各级政府充分履行责任，避免职能下放；
另一方面也要求村民自治组织在理清“政务”与“村务”的基础上，充分合理地行使自治权力，维护农民利益。同时，要按照工业化、城市化进程的客观要求，加快撒乡并镇步伐，实行并村联组，调整现行乡（镇）、村布局。要研究制定乡（镇）、村布局调整的总体规划，按照各地不同的具体情况，因地制宜地确定村镇数量、规模，分布、间距、位置等，降低公共财政覆盖农村的成本，提高有限的公共资源使用效率。
5.加快农村基层民主制度建设，完善农村公共产品的供给机制。公共财政提供的公共产品和公共服务是否符合农村大部分居民的实际需求，是衡量公共财政覆盖农村有效性的重要原则。因此，公共财政覆盖农村，需要不断推进农村基层民主制度建设，改革农村公共产品供给决策程序，实现农村公共产品供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。要确立由农民、农村的内部需求来决定公共产品供给范围和方向的制度，建立由内部需求决定公共产品供给的机制。同时，公共产品和服务的提供，实行“第三方”具体实施，政府部门和农民进行监督的方式，提高政策实施的质量。
参考文献：
[1]林善良，张国。中国农业发展总是报告[M].北京：中国发展出版社，2003.
[2]李彬。乡镇公共产品制度外供给分析[M].北京：中国社会科学出版社，2004.
[3]邓有高，王为民。略论我国农村公共品的政府供给[J].农村经济，2003，（10）。
公共财政论文范文第2篇
本文认为，建立健全公共财政框架，是今后一个时期我国财税体制改革与发展的目标取向，其中需要研究处理的问题很多，从大的方面说，我们应当把握住这样几个原则性问题：
第一，从实际出发，确定我国公共财政框架的基本模式。在市场经济这个大前提下，虽然公共财政的基本内涵、特征是固定不变的，但是具体的公共财政框架却可以因市场发育程度、政治经济结构、经济发展水平的不同而有所不同。这样，不同时代、不同国家建立的公共财政框架就不能强求一致。换句话说，我们不能照抄照搬西方发达国家的公共财政框架，而是要从市场经济发展的一般规律和中国经济转轨时期的特殊国情出发，科学地确定我国公共财政框架的基本模式。确定我国公共财政框架的基本模式，必须考虑这样几个特殊的影响因素。一是我国人口基数大，经济发展水平相对落后，地区间发展不平衡，基础设施建设欠账较多，政府支出的压力始终是巨大的；
二是加入WTO后，我们的国家和人民直面愈加激烈的国际经济竞争，缓解各种矛盾，保持和促进政治、社会经济的稳定，是各级各届政府的一项重要而艰巨的任务，所以，在设计公共财政的收入框架和支出框架时，需要为此做出更多的考虑；
三是我国公民法治意识尚不够强，整个国家尚处于向法治社会过渡的历史阶段，规范政府行为的阻力很大，这就要求在建立公共财政框架的过程中更加注重制度建设和法律监督。
第二，确定公共财政开支的具体范围。尽管我们明确了公共财政的职能是满足社会公共需要，从而确定了公共财政开支的基本范围，但是，针对我国经济转轨时期的特殊国情，仍然有必要进一步讨论这一时期我国公共财政开支的具体范围。一般来说，除了政府保证履行其职能的基本需要（诸如国防、外交、司法、公安、行政管理以及基础教育、卫生保健、基础科研和环境保护等）属于典型的公共需要，满足这部分需要是任何国家都必须履行的基本职能，具有相对固定的性质之外，其余的社会公共需要，则有明显的“公共选择”性质，是否要由政府来满足，受到资源配置的效率、居民的公共消费偏好、政府的财力状况等因素的影响。因此，在不同历史时期、不同国情背景下所谓社会公共需要的具体界限并不是整齐划一的。从我国实际情况来看，一方面，一些项目正在逐渐淡出社会公共需要之列。例如，支持竞争性国有企业改革的支出，从现时看，关系到整个经济社会的稳定发展，它们便属于必不可少的社会公共需要内容而必须加以满足。但是，这类支出具有明显的过渡性，按照财政要逐步退出竞争性领域的原则，从长期发展来看，它们不属于社会公共需要，随着私人投资能力的增强，还是要逐步从公共财政支出中去除。像电讯、民航、电力的情况也与此类似。另一方面，随着社会经济发展，社会分工更加细密深化，越来越多的事物从私人部门分离出来而公共化，相应地，需要由政府管理的公共事务也在不断地扩张，搭建我国公共财政框架，需要考虑到这些变化趋势。就目前实际情况来看，属于政府职能“越位”、需要逐步淡出公共财政范围的主要包括竞争性领域的投资、应用性研究和经营性事业单位经费开支等。政府职能“缺位”较严重、需要纳入公共财政范围或提高其在公共财政中的地位的主要包括社会保障和基础教育、基础科学研究等。
第三，界定财政收支的适度规模。在一定的财政框架下，财政收入与GDP应当有一个适当的比例关系，这个关系处理不当，不仅财政的职能无法很好实现，既有的财税体制也会被动摇。近些年，我们一直说“两个比重”偏低，这一观点已经得到公认，但是事情的来龙去脉到底如何？似乎还无法说得十分清楚。现在，我们在公共财政的框架下重新讨论这一问题，理论上的支撑完备了，思路也变得清晰起来。首先，确定财政收入占GDP的合理比重，是在政府收入全部纳入预算的前提下讨论的。这时，政府收入、财政收入、预算收入是等值的，财政收入与企业和居民的负担也是对应的，至此，相应确定的财政收入占GDP的比重才能真实反映政府收支的实际水平，界定财政收支的适度规模才有实际意义。其次，社会公共需要是否得到了满足，是财政收入占GDP比重是否合理的重要标志。换句话说，在纳税人的负担基本合理的前提下，即使按照经验数据人们普遍认为财政收入占GDP的比重偏低，但是社会公共需要得到了满足，财政收入占GDP的比重就是合理的；
反之，即使财政收入占GDP的比重明显超过以往年份，然而社会公共需要仍未得到基本的满足，我们也不能说财政收入GDP的比重过高。再次，按照“以支定收”的要求，应当以社会公共需要确定财政支出规模，再依据财政支出规模确定财政收入的规模，这种依存关系建立起来之后，财政收入与GDP的比例关系就应当是合理的。当然，作为一个前提条件，各种财政收入只能依法取得，任何超出支出的需要量而盲目增收，或者不顾支出需要随意减收的行为都是不被允许的。若能如此，所谓财政收入超常增长的问题事实上也就不存在了。
第四，处理好各级政府间的财政利益关系。处理好各级政府间的财政利益关系，是构建公共财政框架的一个重要的方面一即公共财政体制的建立。客观地说，在以往的财税改革中，一级政府、一级事权、一级财权的原则并没有得到很好地贯彻，政府间的财政利益关系一直是扭曲的，近几年滥收费的膨胀，不能不说与此有直接的关系。为此，在今后进行的财税体制改革中，必须借助建立公共财政框架的契机，从根本上解决这一问题。解决这一问题的起点应是政府职能在各级政府之间的合理分解。一般认为，其依据的是资源的流动性原则和受益原则。即生产要素的流动性与公共事务管理级次应当一致，凡属生产要素的与全国流动性有关的事务（如收入分配、经济稳定等），应当列为中央政府事务，以提高公共资源的配置效率，否则，就属地方政府事务（资源的流动性原则）；
政府公共事务的级次管辖应当与受益者的利益相一致，即凡是全国收益的公共事务，应归中央政府管理，那些属于某一局部范围受益的，则应归地方政府管理（收益原则）。但对于划归地方政府管理的公共事务，中央政府负有指导和监督责任（马国贤，财政研究，1999,5）。在此基础上，要将一级政府、一级事权、一级财权的原则以法律的形式落到实处，彻底改变目前越是基层的政府，其法定的收入权力与其财政支出责任的差距越大的制度缺陷。否则，滥收费还会反弹。或者，事情发展更为严重，即失去必要的财力保证，长此以往，政权的基础可能会动摇。
二、具体制度建设的设想
从较宽的口径考虑，公共预算制度建设主要应包括以下具体内容：
第一，将全部政府收入纳入预算管理。具体地说，即在现有的以税收收入为主体的预算的基础上，将非税收入逐步纳入预算管理，逐步缩小制度外收入和预算外收入的数量，最终实现建立统一、完整、全面和规范的国家预算的目标，使政府收入、财政收入、预算收入最终统一起来（此时，政府收入等于财政收入、也等于预算收入）。这项改革与费改税一样，牵涉地方、部门的既得利益最多，阻力也将最大。但是，如果不予以突破，税费改革乃至建立公共财政框架的努力将只能是停留在规划的蓝图上，整个财税体制改革不可能真正得到深化。同时，这项工作应当与费改税的进程相伴，分期分批地进行，以便使相关的部门和地方政府有逐渐适应和做出相应准备的时间。作为一项过渡性措施，对暂时还不能纳入预算管理的政府收入，也要实行财政专户的“收支两条线”管理，以解决部分政府收入完全失控的问题。此外，政府非税收入预算化要与其法治化的进程相伴，以巩固改革的成果。
第二，改革预算编制方法。改革预算编制方法的核心是编制部门预算。编制部门预算的意义在于：(1)部门预算要求所有的预算数落实到基层使用单位，其收入、支出项目及人员供给状况等均细化到二级单位，从而大大细化了政府预算，增强了政府预算的计划性；
(2)编制部门预算要求将所有的政府收入都纳入预算，这样部门预算的编制才有意义，同时，部门预算作为统管各级政府收支的综合预算，既包括本部门预算，也包括下级单位汇总预算，能较全面地反映各个部门的全部收支活动，相应地，政府部门的预算分配权受到了较强的约束甚至被收归到相应的财政部门，从而提高了政府预算的归一性和集中度；
(3)编制部门预算，将政府的全部收入都纳入预算并细化了预算，加之预算编制时间的提前，为政府预算增强公开性和提高法治化程度创造了条件。就目前财政部试行的部门预算改革情况来看，遇到的障碍首先是推行部门预算改革的基础工作尚未准备到位，为此需要建立准确可信的国民经济计划和重要经济指标数据库，对预算单位进行清产核资，制定科学的预算单位定员定额标准。所遇到的第二个障碍是目前政府非税收入混乱，尚无法将预算外和制度外收入纳入预算管理，这有赖于费改税的全面展开。第三个障碍是政府预算的法治化问题尚无实质性的推进，需要在立法上确定确保全国人大对预算决定权、否决权和预算执行监督权的具有操作性和约束力的法律程序。除了编制部门预算之外，在预算编制形式上应当按照《预算法》的要求编制复式预算，即从目前分为一般预算、基金预算、债务预算过渡到分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算的多重复式预算，以便更清晰地反映不同性质预算资金的来源和使用情况，增强预算的透明度。同时，为了提高预算分配的公正性和财政资金的使用效益，还要进一步巩固实施零基预算的成果。
第三，建立国库集中收付制度。国库集中收付制是预算执行的重要环节，它上接预算编制方法，下联预算监督，共同构成了预算管理制度走向公共预算的改革。作为公共预算执行的关键性制度，其意义在于规范预算执行，强化预算约束与监督，提高财政资金的使用效益。可以说，没有国库集中收付制度，预算编制方式、方法的改革只能是虎头蛇尾，是收不到实效的。国库集中收付制一方面是建立由国库单一账户、财政部门的零余额账户、预算外资金财政专户（随着财税体制改革的完成，预算外资金归入预算，这一账户最终将被取消）、小额现金帐户和特设专户构成的国库单一账户体系，财政收入采用直接缴库和集中汇缴两种方式；
另一方面是采用新的支出拨付方式，即将支出具体分为工资支出、购买支出、零星支出和转移支出四类，分别实行财政直接支付和财政授权支付两种方式。实行国库集中收付制的难点，一是与实行部门预算一样，因涉及收回政府部门的预算分配权，会遇到较大的阻力。二是涉及到与银行方面的关系，需要建立健全银行清算系统，协同制定新的国库管理规章。此外，还应注意财政不要集中在一家银行开户，以免过多地影响到银行间的利益。
第四，积极推行政府采购和招标制度。政府采购和招标是预算改革的最后一环，它是采用市场化的方式，通过竞争性招标来引导财政资金的使用，以提高财政资金的使用效益，发挥财政的宏观调控作用，更好地满足社会公共需要。推行和完善政府采购与招标制度，有几个问题需要加以注意和明确：(1)政府采购和招标既然是采用市场化的方式，就要完全按照市场规律来运作，不能以市场化之名，行行政管理之实，所以必须坚持公正、公平、公开的原则，凡是有违市场化规则的行为，如地区封锁、行业垄断、“暗箱操作”等都是政府采购所必须摒弃的。(2)政府采购的范围原则上应包括所有使用财政资金购买、租用或雇用的货物、工程或服务。但是目前将所有的政府支出全部纳入政府采购的范围是困难的，所以应采取逐步扩大范围的方式。从资金来源看，首先应将现有的预算资金纳入政府采购范围，然后与公共财政建设及费改税相适应，较快地将政府部门预算外收入及制度外收入纳入政府采购范围；
从采购对象看，应当从数额较大的办公用品开始，逐步扩大范围；
从政府级别考虑，应当从上到下逐步推开，这样便于积累经验，制定规范，同时也为基层政府采购市场的发育赢得一定的时间。(3)政府采购的方式通常包括招标采购、询价采购、谈判采购等，其中，招标采购又包括公开招标、选择招标、有限招标等。一般来说，公开招标因其公平性和效益性最好而最受青睐。不过，限于条件，有时也需要采用其他招标方式，但是不管采用哪一种招标方式，从政府方面来讲，都要最大限度地维护公共利益出发，既能节约财政开支，又能较好地实现政府职能。(4)政府采购不仅仅是政府财政支出方式的改变，它还是改革预算管理制度，加强预算约束，建立公共财政框架的重要环节，所以各级财政部门必须在政府采购中发挥主导作用，采用每一级政府设立政府采购中心统一处理相关事宜的模式。而不能将采购权分散给政府部门甚至是事业单位，否则，政府采购制度的改革只能是换汤不换药。
如前所述，公共预算的灵魂是法治化，其法治化的程度关系到整个公共财政制度改革的成败。所以，在整个制度设计与实施中，必须将推进法治建设、强化法律监督和提高法治化程度作为一个基本的努力方向，具体措施应包括：(1)完善相应法律体系。首先，我们认为，为提高财税法律体系的协调性，更好地发挥其作用，从长远看，应当制定《财政基本法》（也可称为通则法），主要用来规定一些基本财政原则、政府间财政权力的划分、当事人的基本权利义务、基本财政术语的法律解释等。同时，与建立公共预算制度相适应修订《预算法》、《国库管理条例》，制定《政府采购法》（因为政府采购活动不是以盈利为目的一般性商业活动，所以不能以普通的商法作为其基本的法律依据，而必须统一规定政府采购的流程和基本管理制度，通过制定《政府采购法》对其加以规范）。(2)完善相应法律的内容与结构。不管是哪一部法律，都必须以规定当事人双方的权利和义务为核心来构建，要避免像过去的一些行政法律那样，只是将原有行政规则的集合拿过来充作法律的内容，而是要像其他民事与刑事法律那样，在结构设计上讲求立法技术。(3)加强法律程序建设。一套法律体系的程序性规则是否健全，通常被视为其现代化程度如何的一项重要标志。因为没有健全的法定程序，法律的公正与效率就无从保证。毋须讳言，我国财税法从立法到行政执法都严重忽视了程序性规则的重要性。为此，新的财税改革中的法治建设，必须将重塑程序性规则放在重要位置。(4)提高相应法律的可操作性，改变那种依靠大量行政解释来实施财政法律的做法，确保相应法律的立法精神和原则得到准确地贯彻实施，不因法律可操作性差而受到有意或无意的歪曲。(5)加强法律监督。主要是落实各级人民代表大会对政府预算的决定权（包括审核权、批准权、追加权、削减预算额度或调整预算结构的权力、否决权等），人大要提前介入预算草案的编制过程（不能被动地坐对预算草案的审核，不能由财政一家决定预算草案的编制），通过在各级人大设立专门的预算工作委员会、增加编制预算的时间、细化预算科目、重新设计预算审核、批准的法定程序、增强预算的全面性和公开性、追究不执行预算的行政官员的法律责任等措施，来增强公共预算的严肃性，强化社会对政府行为的约束、规范与监督。
公共财政论文范文第3篇
（1）税收机制软弱。
税收占GDP比重从70年代的35%下降到现在的15%，同期，政府通过低效、不公平、不透明和扭曲的方式大量增加预算外收入，其占GDP比重估计超过20%。
（2）预算管理制度存在问题。
预算不全面，无关机构占用了大量的预算外支出，而这并不是预算应考虑的范围。
预算制定时间太晚，进入财政年度后很久支出单位还不能得到授权。
一年中经常调整预算，政府被迫同意预算调整计划。
中央预算和地方预算不能很好地协调。
缺乏财政支出监督手段，不能确保支出与预算约束一致，导致支出单位随意决断。
现金管理低效，出现浪费，导致公共支出成本增加。
财政体制不能确保政府高效地提供社会服务。
（3）政府机构缺乏组织性，工资机制和激励机制欠佳。
随着中国向市场经济转型进入到第30个年头，公共财政管理体制的低效越来越成为经济和社会发展的桎梏。政府已经认识到需要对其进行根本改革，因而，完善公共支出管理体制成为改革日程中优先考虑的问题。在过去的3年中，财政部（MOF）实施了一系列改革计划，包括引入新的制定预算和审批预算的程序、采用新预算分类法、加强政府监督和审计职能。此外，新的国库管理制度正在筹备之中，政府已经通过了《政府采购法》。改革是一个漫长的过程，而且异常艰巨。鉴于中国财政管理五级制度，改革需要各级行政管理机构都进行重大调整。为了确保改革取得成功，最高领导层的承诺和支持必不可少。
一、财政收入管理体制
1.收入趋势
向市场经济转型，导致旧的财政收入体制瓦解，1978年财政收入从占GDP35%下降到1995年的不足10.7%。根本原因是计划经济及其监控手段的解体，即：
当价格开始由市场决定时，国有企业（SOE）的利润开始减少，为了刺激SOE产生利润，政府不得不减少对SOE利润的征缴。
私营企业的出现导致各企业争夺利润、竞争加剧。
由于价格和市场环境瞬息万变，政府征税能力和监管能力下降。
税收政策和税收管理滞后于经济变化。经济结构的迅速调整意味着税基也在发生改变。SOE这一传统税基逐渐消失，新兴部门（如贸易、服务、出口和外资企业）却没有完全被现行税收体系所覆盖。此外，由于如解散这样的变化，使得纳税人的结构也发生了变化。当年，农业纳税人涵盖2亿个农村家庭，而现在征税的难度要比向50,000个公社征税的难度大得多。
这些变化导致预算出现长达17年的下降，只在1994年实行分税制度改革后，这一趋势才得到扭转，分税制度改革使税收结构更加合理，加强了税收管理工作，完善了税收收入分配制度（图1）。自1978年以来，1996年税收收入占GDP比重第一次出现上升，而且直到2000年都保持增长势头。预算恢复也达到了GDP的15%。尽管取得了这些进步，但中国的财政体制还不完善。
图1：1978-2001年预算下降（占GDP%）
来源：Wong(2000)
2.税收政策
现行税收体制包括23类税，分别为中央税或地方税，只有增殖税（VAT）和证券交易税是共享税，中央和地方按固定比例分成。财政对间接税的依赖度很高：近2/3的税收来自间接税，其中VAT占40%。相比，直接税仅占10%，农业税不足5%，关税为3%（1999和2000年由于反走私运动关税税收增加）。
然而，税收政策仍然存在问题，特别是在税收充足性方面。正规税收系统仍不能征缴到足够的收入来满足政府所需资金。而且，主要税种仍然是扭曲的。
VAT是基于生产活动的以产地基础（Origin-based）为来源征税，许多服务项目不包括在内，其属于地方政府征收的商业税范围。VAT的设计降低了出口竞争力，打击了投资行为，并在各个层面产生扭曲。政府正在考虑实行针对消费活动征收VAT，从而消除对投资的不利影响，但这项改革将影响税收收入的增长。如果不提高其他领域VAT税率的话，免除投资的VAT将使VAT税收减少30-40%，但是17%的VAT税率已经很高了。
来自于直接税的税收收入较少，有以下几个原因。在不断发展的沿海地区和出口生产基地，许多企业享有税收优惠，中国没有定期检查税收支出以取消一些不再需要的项目的机制。外资企业享受很大的税收优惠，企业所得税可以得到多年的豁免，而国内企业是得不到这种优惠的。企业收入税的这种特征增加了税收制度的复杂性，导致收入损失和企业不公平竞争。给予外资企业越多的税收优惠，越会促使国内企业把资金移转到国外，然后再以FDI的形式投回国内。政府正在考虑对国内外企业采取统一税率，以使其在同一起跑线上竞争。除了北京和上海这样的大城市（外资企业集中的地区），个人收入税税基较窄，因而个人所得税收入也相对较少。
3.税收管理
高效的税收管理体制是至关重要的，这样才能为政府运转提供所需资源，从而确保实现税收政策目标。90年代，政府实施了一系列管理制度改革，包括制定新的《税收征收管理法》，对各项退税进行规范，把税收管理划分为国税和地税，并建立了6,000多个提供全面服务的税务所。尽管取得了这些显著的成绩，但是，税收征收仍然不充分，计算机化和立法方面的改革有待加强，国家税务总局（SAT）执法能力也要提高。改革课税和征收办法是改善各级政府财政形势的重要一环，其中包括取消“不公平税”，如农业税这样的对贫困人口征税。
二、公共支出管理
政府已经认识到预算管理制度存在缺陷，并且已经进行了一系列重大的改革，预算管理模式越来越接近OECD的管理模式。
1.预算制定
预算制定过程中最大的问题是预算不全面。在中央财政计划中，预算只反映部分
资金的分配情况，而在资源分配、实现政府政策目标方面，中央财政计划、行政性定价，以及信贷计划都起着重要作用。在经济转型的几年中，预算收入从占GDP35%下降到不足12%，而各级政府收费和罚款的范围反而扩大了，从而产生了预算外收入。90年代政府不断通过直接贷款，或通过SOE向社会提供资金以实施其工业政策。
对政府预算外支出规模的估计各不相同。以下是对1999年预算外支出与当期预算收入（占GDP14%）的比值：
（1）政府分支机构征税和收费：占GDP12%；
（2）政府分支机构支出（不在预算计划内或预算外）：占GDP3-4%以上；
税收支出（税收优惠或抵税）：保守估计占GDP1-1.5%；
拖欠支付，包括未发放/延期发放教师和公务员工资，未支付粮食补贴，未支付的银行政策性贷款的利息补贴，以及未支付的政府机构公共事业缴费和电话费：约占GDP1%；
为企业富裕劳动力（隐性失业）提供的准财政支出，工人教育、医疗卫生以及住房的支出：估计占GDP1%；
提供给政府的商品和服务没有全额付款；
（3）准财政支出，即对SOE的直接贷款：1985-1995年估计平均占GDP6-8%，近年有所下降，约为GDP3-5%；
（4）政府机构的商业收入或损失，以及资产收入。90年代初规模相当大，近年随着房地产泡沫破灭有所下降：占GDP1-2%。
总的来看，预算外资金以及政府预算外活动使政府总支出增加了19-24%。远远超过官方对预算外资金的统计数据，官方统计只包括了列表中第一项和部分第四项。正式预算加上预算外活动占GDP的33-38%，远远高于预期的中国人均收入水平。
预算外资源的存在不能被认为是腐败，应视为对现行体制的一种反映，在经济转型的整个过程中，通过预算级次，财政支出责任下放到较低级别的政府部门，而没有制定相应的财政收入分配制度，其对预算制定过程产生有害影响。
预算框架外存在大量资源削弱了预算在决定优先支出项目、报告财政状况，以及内部控制方面的职能。
表明存在税收权和支出权分散的问题，这削弱了中央征管的约束力，因而不利于预算发挥其核心职能：包括稳定职能、公平职能和资源分配职能。
导致各级政府和政府各部门的预算软约束，政府在人员和开支方面不断膨胀。
由于滥用收费和征税权，导致政府形象受损。
相对其他资金来源，预算外收支的透明度更差，缺少监管。在其他国家缺乏透明度和监管总是与腐败联系在一起。
从任何角度看，预算制定都存在不全面的问题：资本预算的制定和经常预算的制定互相分离。MOF负责制定经常预算，国家发展计划委员会（SDPC）负责制定资本预算。这其中涉及协调问题，因为财政部不参与新项目的经常成本的考虑，但一旦项目得到批准，很明显财政部要承担这些成本。公务员人数和工资成本的决策也不是完全由MOF一家决定，而是与人事部和国家机构改革委员会共同决定。
因此，需要改革的领域是加快预算制定以确保在新财政年度开始前对支出单位进行授权，减少一年中预算调整的次数，减少对预算优先项目的影响。在实施部门预算改革后，也需要各部门报告预算外资金的来源和使用情况。这将有利于扩大预算覆盖范围，从而囊括非预算收入并改善分配效率。
2.收入预测
中国缺乏财政收入预测能力。政府机构刚刚开始建立收入预测模型，而在此方面更有经验的研究机构却得不到必要的、但是保密的数据。
通常国家发展计划委员会预测总体经济增长率和资本投资规模。然后把这些预测数据转给MOF和SAT作为其输入数据。然而，二者都不能精确地预测财政收入的变化。例如，近年来税收收入增长强劲，特别是VAT，其增速快于GDP增长，但却没有人都很好地解释其中原因。MOF没有及时从SDPC得到经济增长目标，SDPC也不与其他部门分享自己的预测。象国务院发展研究中心（其拥有大型的计算机化的一般均衡模型）和数量经济学会这样的研究机构可以进行此方面的研究，然而，两家研究机构都集中于经济增长率模型和贸易模型的开发，对税收收入预测不够。此外，两家机构还没有一位核心的财政经济学家。
在任何情况下，在制定预算初期，对收入和支出的预测都相当保守，超出了谨慎制定预算的程度。这影响了预算所确定的优先目标的实现，而在财政年度内却允许太多的预算调整，这弱化了预算和政策优先项目的关系。
3.缺乏多年支出框架
政府只制定一年预算，而没有考虑多年预算。显然这不能与国家“五年计划”相一致。
4.预算审批过程中立法的作用
人民代表大会是审批预算的机构，然而，只有在三月份才召开全国人民代表大会（NPC），而财政年度开始于每年1月，直到进入财政年度后很久预算计划也没有颁布。政府每年三月向NPC提交预算建议，而NPC只有两个星期用来讨论。NPC只能全部接受或全部否决预算，而不能对其修改。
NPC也通过预算委员会影响预算的制定，而且近2-3年这一趋势有所加强。每年1月（在向NPC提交预算建议前6-8个星期），NPC预算委员会和MOF讨论预算的起草，委员会可以提出建议。
在财政年度期间，MOF向NPC的经济和财政委员会提供预算执行的季度报告。不过MOF通常在没有NPC建议或批准的情况下对预算进行调整。
政府认为NPC通过的一些法律可以表达NPC关于预算的意见，而不是对预算过程进行约束。例如，许多法律和规定强调要对某些特定部门增加支出，比如教育投资增速高于财政收入增长。1995年1月颁布的《预算法》强调要制定机构预算，但直到2000年经NPC再次强调后，预算才按此方式制定。
5.预算执行
国库管理体制导致大量政府资金流入银行系统。目前政府各级行政机构超过13,000个。一旦预算得到批准，这些机构从财政局得到大量资金，而且资金被分散地存
放在各个商业银行的帐户上。同时，由于没有统一的底帐，拨款经一级一级政府转移后，在到达最终使用者前通常要经过几级机构，因此资金耽搁的情况非常普遍。
中国制定了一套详细的国库和支出单位汇报资金状况的制度。支出单位每月和每年向其监管部委汇报，经汇编后上报MOF。然而，MOF只对年报进行评估。由于缺乏有效的核查资金最终使用情况的机制，这套体系容易导致资金滥用。在支出发生后很久，支出单位才对资金的使用情况进行汇报，而且在一级一级上报过程中很多信息都丢失了。目前政府正在中国人民银行设立一个集中国库帐户，由MOF管理。这是加强支出管理和监督的重要一步。
三、地方及政府间财政关系
财政体系分为五层。如上所述，中央政府下设31个省级单位、331个辖区、2109个县和44741个乡。传统的地方分权方式具有很高的权力分散性，这可以从各级政府财政支出所占份额看出，非中央级政府支出占总预算支出的70%以上，省级以下政府支出占55%以上。
宪法上讲中国是单一制国家，但在行政管理上具有很强的联邦特征。中央政府决定制度的总框架，而此制度只针对各省级单位。中央政府与各省政府确定财政收入分配原则，并允许省政府决定省以下单位分配原则，省级政府在政策制定方面的灵活性很大。每个省与其各辖区，以及各辖区与各县分别再制定具体的分配原则。总体看，财政支出分配就采取这样一个类似结构。《预算法》确定了中央与各省在财政支出方面的各自责任，但是省以下单位各自的责任则由省级政府决定。
名义上《预算法》授予各级政府充分的自治权：每级政府有独立的预算，而且要得到同级人民代表大会的批准。地方人代会审查是否其预算附合国家法律和地方法规，然后，预算计划送交MOF存档并编入国家预算。尽管财政部长在NPC上的预算发言呈现的是所有的预算计划，但NPC只审批中央预算计划。实际上，地方预算自治权受到许多限制，很多支出计划是来自中央的命令，地方政府缺少税收权，而且对中央财政转移的依赖度很高（表1）。
表1地方政府对中央财政转移的依赖（1999-2000年，占GDP%）
1990
1993
1996
1999
2000
地方政府支出份额
67.4
71.7
50.5
68.8
65.3
盈余或赤字
(1.2)
6.2
(22.4)
(19.8)
(17.5)
来自转移支付资金的政府支出份额
2.0
0.0
44.0
40.0
37.0
来源：国家统计局
自1994年根据税收共享制度对财政收入分配进行调整后，所有的税收上缴中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享税，中央得75%，地方得25%。
地方政府除获得共享税中一部分外，其还从中央政府得到5类转移支付：退税、配额补贴、特定拨款、经济转型期转移支付、最终帐户转移支付。
图2表明转移支付体制的总体影响是不均衡的。主要是因为产地基础退税占转移支付的主导地位，而且其他类转移支付缺乏强有力的补偿效应。
图21999年省级人均转移支付
四、总结
在经济改革的20多年中，政府财政制度不断发展，1994年进行了重大改革。最突出的改革是对财政收入再分配的改革，但对支出的改革还不够重视，收入分配和支出分配的衔接不好。结果是，地方政府承担了过得的支出负担，如教育、医疗卫生和社会福利（包括养老金）等许多重要的社会服务支出，但却没有具体条例确保地方政府获得足够的资金来源。
表2：1990年和1998年富裕地区和贫困地区的财政和经济指标
指标
1990
1998
5个最富裕的省
占GDP比重%
22.8
25.1
占总人口比重%
12.7
12.2
占税收比重%
26.0
23.0
占政府支出比重%
19.8
18.5
最贫困的5个省
占GDP比重%
12.7
11.7
占总人口比重%
18.9
18.7
占税收比重%
12.3
9.8
占政府支出比重%
14.0
8.6
来源：Bahl(1999);国家统计局(1991,1999).
因此，地区发展不平衡的情况不断扩大（表2）、贫困地区基本服务的提供受到了影响。来自亚行的数据显示，在1991-1996年间甘肃省人均实际支出下降了14%，而同期广东和河北的生活水平却提高了。90年代末进行的大规模家庭调查发现，贫困县的社会经济指标都出现了恶化（表3）。这些不平等现象主要是由于现行的财政分权体制造成的。这也就是为什么地方政府高度依赖预算外资金来满足财政需求的原因，预算外收支对宏观经济管理和高效的公共财政管理的负面影响也是显而易见的。
表31988年和1995年贫困地区的医疗卫生和教育状况
指标
1988年
1995年
非贫困地区
贫困地区
非贫困地区
贫困地区
个人收入（CNY）
206
222
543
552
完成5年制教育比重（%）
68
54
53
42
文盲率（%）
25
38
27
37
家庭医疗支出（CNY）
14
11
125
124
医疗支出占家庭收入比重
1.5
1.2
5.6
5.5
来源：Riskin,Renwei,andShi(
2001).
五、政策建议
要强化体制对社会发展的促进作用，进行公共财政管理改革必不可少，具体改革包括：
1.加强财政收入征收机制，特别是税收征缴制度。提高计算机化程度，加强征管的立法改革。
2.对向消费型VAT改革进行评估。税收体制存在扭曲（严重依赖产地基础的生产型VAT）打击了出口竞争力、压制了投资，在预算级次管理中产生了扭曲。政府应考虑以其他形式的税收取代生产型VAT。
3.审视企业收入税的优惠政策，考虑是否有必要继续保留。税收优惠制度是导致政府收入流失的主要原因。很多情况下，税收优惠并不是吸引投资的必要手段。
4.确保制定全面完整的预算，把非预算项目纳入到正规预算中，制定单一的、统一的、全面的预算，不仅包括资本支出也包括经常支出。预算制度最主要的问题是欠缺全面性。地方政府的预算外活动是为了完成中央下达的支出项目而筹集资金。由于预算不全面，政府不可能把预算作为一种有效的管理手段。
5.更多地依靠有模型建立经验的研究机构，进一步加强对财政收入的预测工作。更加精确的预测财政收入有利于更好地制定计划。尽管政府从事财政收入的预测工作，但预测质量还有待提高。其中一个办法是更多地依靠额外信源。
公共财政论文范文第4篇
关键词:公共财政,减贫,财政职能
从绝对的生存贫困到相对的发展贫困,“贫困”这一困扰人类社会发展的难题始终“固执”地发挥着它的威力。世界银行2000—2001年度报告对贫困进行了明确的界定:“贫困不仅意味着低收入、低消费,而且意味着缺少受教育的机会,营养不良,健康状况差,没有发言权和恐惧”,据此可以确立三个层次的减贫目标,一是要解决贫困人口的生存问题;二是要为贫困人口创造基本的生活、生产条件;三是要培养和增强贫困人口摆脱贫困、独立发展的能力。上述目标与政府职能存在交集,所以多数国家的减贫工作是以政府为主导的。不仅如此,各国政府减贫主导力量的核心又都统一指向公共财政,我国长期实行的便是以财政减贫为主的政府主导型减贫模式。其主要原因在于,同其他宏观减贫手段相比,公共财政的减贫能力最强,可发挥作用的工具最多,而其他减贫手段均不能够独立运用,必须在公共财政的辅助下才能产生效果,所以,减轻和消除贫困是公共财政的职能所在。
一、减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据
研究公共财政减贫,首先应该确定在减贫目标约束下政府与市场之间的关系,判断减贫是否处于公共财政职能范围内,在此前提下,还应为公共财政减贫寻求充分的理论依据。
(一)政府与市场的关系定位
贫困主要涉及的是公平问题,但包括价格机制、竞争机制、供求机制在内的市场机制追求的是效率目标,对于各种原因导致的人们创造效率的能力差异并不包容,这必然会造成两极分化和贫富悬殊。此外,贫困累积到一定程度后会破坏正常的市场运行,降低经济发展效率,甚至会引发社会动荡、威胁政权稳定,致使效率也无从实现。由此可见,无论从公平的角度,还是从效率的角度,都表明减贫的内在应力客观存在。在减贫问题上,市场解决不好,甚至会产生负面影响,那么政府便肩负着不可推卸的责任。具体来说,政府在短期内可以通过直接的方式,给贫困者以物质上的救济,满足其基本生存和生活需要;在长期可以通过间接的方式,为贫困者提供基本的教育、医疗、就业、养老等保障以及相应的政策倾斜,一方面满足贫困者的基本发展需要,提高其在市场经济中创造效率和参与竞争的能力,另一方面增强政府减贫的可持续性,实现贫困者真正的脱贫。但是,我们还应该看到,因政府资源有限,政府独立解决贫困问题是有难度的。因此,在减贫方面,首先应充分发挥政府主导作用,并主要通过公共财政履行减贫职能;其次应引导市场主体和社会成员积极参与,实现政府、市场和社会的协调配合,从而提高减贫的质量和效率。
(二)公共财政减贫的理论依据
发展经济学家认为,缓解贫困应从促进经济增长入手,公共财政减贫的主要任务应该是加大投资以促进资本形成,限制人口增长和提高人口素质,促进农村劳动力转移,实行政府主导的土地、收入分配、教育等制度改革,发挥地区不平衡发展战略的带动效应等。较有代表性的理论包括:罗格纳.纳克斯提出的“贫困恶性循环”理论、纳尔逊提出的“低水平均衡陷阱”理论、哈维.莱宾斯坦提出的“临界最小努力”理论、缪尔达尔提出的“循环积累因果关系”理论、马尔萨斯提出的“人口法则”、刘易斯建立的二元经济模型、舒尔茨提出的“人力资本”理论等等。
福利经济学家则认为,为了缓解贫困,公共财政应以寻求“最大化的社会福利”为目标,并在此基础上进行资源配置以提高效率,进行收入分配以实现公平,进行集体选择以增进社会福利。庇古提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。当然,“国民收入分配均等化”的观点会使效率受到损失,并不可取,它的意义在于为“公共服务均等化”提供了有益的启发,而后者则是缓解贫困的有效手段。罗尔斯认为,旨在实现收入分配平等的财政政策是正确的,他强调的收入分配平等并不是完全的平等,而是允许存在一定程度的有助于提高人们工作积极性的不平等,从而提高社会帮助穷人的能力。阿马蒂亚.森认为扶贫的目标不应该是仅仅提高贫困人口的收入,而是要提高他们创造收入的能力,政府应更多地关注人类最基本的生活保障条件,包括让更多的人拥有食品、住房、接受基础教育和医疗保健等,为此政府应当实行多种再分配政策,包括对失业者给予补助,对贫困线下的公民进行救助,提高贫困地区的教育水平等等,通过这些措施来培养和提高个人的能力并最终解决贫困问题。
上述两种理论对我国的具体实践都有较强的指导意义,在经济发展的初期和中期,我国公共财政减贫重点依靠经济发展来实现,主要方式是加大资本性投资;随着经济发展进入成熟期,公共财政减贫的重点正逐渐转向教育、卫生保健、社会保障等社会服务方面。这也从反贫困的角度印证了20世纪60年代穆斯格雷夫提出的公共支出增长的发展模型。
二、公共财政的减贫职能分析
根据穆斯格雷夫对于财政职能的经典界定并结合我国的具体情况,可以确定我国公共财政应发挥三项基本职能,即资源配置职能、收入分配职能、经济稳定与发展职能;根据减贫目标下政府与市场的关系定位及理论依据,可以确定我国公共财政职能应体现减贫取向并具有减贫的职能优势,从而保证减贫目标的实现。
(一)公共财政职能的减贫取向。
资源配置方面。市场资源配置的结果是资源流向效率较高的地区,形成富者更富、穷者更穷、收入差距逐渐扩大的“马太效应”,这便需要公共财政出面解决随之而来的贫困问题。公共财政资源配置职能最主要的体现是提供公共产品和服务,由于公共财政提供如下五类公共产品和服务,使得公共财政资源配置职能具有较强的减贫取向:其一,在贫困地区推动公路、桥梁、电讯、水利等方面的基础设施建设;其二,在贫困地区实施农田建设、植树造林、治理水土流失等方面的自然生态和环境保护;其三,在贫困地区发展科技、教育、文化事业,包括建设中小学校普及义务教育,举办各种培训班推广和普及农村科学技术等等;其四,在贫困地区投资兴建福利性企业;其五,在贫困地区开展医疗卫生、社会保障、社会救济、救灾抚恤等有利于社会稳定的社会公益性事业。
收入分配方面。市场和政府都具有收入分配功能,其中市场侧重于初次分配,政府侧重于再分配。公共财政通过建立包括所得税、转移支付、社会保障、直接补贴在内的均衡收入分配机制,对因资源禀赋、能力差异等客观因素形成的贫困群体予以扶助,使他们能够维持基本的生活水平。由于公共财政通过如下措施来行使其收入分配职能,使得该项职能具有较强的减贫取向:一是实施累进的个人所得税,对高收入者适用较高的税率,同时,进行转移支付,对低收入者实施救助,这样在保障低收入者的基本生活需求的同时实现缩小贫富差距、维护社会稳定的目标;二是提供公共服务并力求实现公共服务均等化目标,一方面满足贫困者在教育、卫生等方面的需求,缩小人们的生活水平差距,另一方面从根本上对新增贫困起到预防和抑制作用;三是完善社会保障制度,制定和实施针对贫困群体的社会保障计划,向其提供初等教育和初级医疗保健及养老服务,从而提高贫困者人力资本的价值和劳动生产率,同时提高贫困者生活水平以达到社会最低生活标准并满足其基本的发展需求。
经济稳定与发展方面。公共财政履行经济稳定与发展职能的目标是保障经济、社会、人口、资源、环境等各项要素的整体发展,这一目标具有较强的减贫取向。首先,经济发展目标和减贫是相辅相成的,只有经济稳定发展,才能最终减轻并消除贫困,只有减轻和消除贫困、实现社会公平,才能提高经济发展的速度和质量;经济发展目标要求在物质资源有限的情况下,全体社会成员公平发展,不能以贫困作为经济增长的代价。其次,社会发展目标要求社会的全面进步和协调发展,公共财政以满足社会公共需要为首要任务,强调以人为本的原则,通过使每个社会成员摆脱贫困并进一步推动人的全面发展来实现社会发展目标。第三,资源、环境和生态保护目标重在关注各方发展的可持续性,公共财政在首先保障贫困者生存需要的前提下,重视环境治理、能源节约和生态保护问题,力求满足贫困地区和贫困人口的可持续发展需要,把握住彻底摆脱贫困的关键所在。当前我国公共财政贯彻落实以人为本的科学发展观,积极支持和谐社会建设,大力保障经济、社会与人的全面、协调、可持续发展,这充分体现了公共财政经济稳定与发展职能的减贫取向。
(二)公共财政减贫的职能优势
公共财政的公共性、灵活性和直接性等特点共同构成了公共财政在减轻和消除贫困方面的职能优势。
首先,公共财政具有公共性。公共财政活动的基本目标是为了满足“社会公共需要”,有效地提供“公共产品与公共服务”,这决定了公共财政具有公共性。社会公共需要是包括贫困者在内的全体居民共同利益的体现,由公共财政通过公共收支提供公共产品和服务来满足,其中减贫、扶贫工程位于公共服务之列,为防止“搭便车”等非效率问题出现,公共产品及服务只能由公共财政提供。公共性是公共财政的标志性特征,体现着公共财政减贫的职能优势,因为公共性意味着社会所有成员的公共需要都被纳入公共财政的目标,公共收入源自所有法人实体、社会组织和城乡居民,公共支出主要用于公共安全、基础设施、基础产业、社会事业等涵盖全体社会成员的公共领域。在此基础上,公共性还意味着公共财政更加关注贫困者,因为公共收入的取得要遵循量能缴纳的原则,无纳税能力的贫困者不必纳税;公共支出要为贫困者提供生活保障,但仅限于满足其最基本的生存和生活需要及公共需要,可见,公共财政减贫在充分体现公平的基础上并不损失效率。
其次,公共财政具有灵活性。公共财政是由公共支出、公共收入、公共预算、公共财政政策和公共财政体制等部分构成的有机体系,其职能范围广、可选择的手段多,在减贫方面具有灵活性。第一,公共收入具有灵活性,其税收收入、债务收入以及国有资产收益、政府性收费等非税收入,分别通过公共权力、公共产权、公共信用等多种途径筹集,是公共财政履行减贫职能的物质基础。第二,公共支出具有灵活性,其转移性支出是公共财政履行减贫职能的载体,履行财政减贫职能的全部支出都包括在内,转移性支出既可以采取直接的支出方式,也可以采取间接的支出方式。第三,公共预算作为公共收支的年度计划,是对所有的公共支出项目与公共收入项目的通盘考虑,具有计划性、透明性、全面性、法律权威性、政治程序性等特点,为灵活的公共财政赋予了一定的约束力,这正是公共财政有效提供减贫公共服务、切实履行减贫职能的有力保障。第四,公共财政政策具有灵活性,它是由税收政策、支出政策、预算平衡政策、国债政策等构成的一个完整的政策体系,通过实施税收、财政支出、公债、预算等政策措施来达到发展、稳定、公平、效率等目标,公共财政减贫职能是通过综合性的财政减贫政策具体实施的,它包括长期财政减贫战略和短期财政减贫策略,且政策目标及实施方式、手段可随着减贫任务的变化而进行调整。第五,公共财政体制是对各级政府财权财力划分的法律规范和基本制度,科学地划分中央财政和各级地方政府在减贫方面的财权财力,是公共财政有效履行减贫职能的重要条件。可见,公共财政减贫职能可以通过多种渠道、多种方式得以发挥,并能适应减贫任务的阶段性发展变化,在减贫方面具有较强的优势。
最后,公共财政具有直接性。除了公共财政减贫政策以外,政府履行减贫职能可以通过多种手段实现,例如农业政策、价格政策、信贷政策、土地政策、区域发展政策等,但是只有综合性的公共财政减贫政策具有直接性,而其他手段的减贫作用均是间接的,需公共财政的协调配合才能真正发挥减贫作用。公共财政政策具有如下特征:主要作用于分配领域,倾向于结构调整和优化资源配置,直接影响消费总量和投资总量,从而直接影响社会的有效需求,这些特征决定了公共财政的减贫效果是直接的。公共财政减贫政策可以通过救济支出、补贴、投资、税收等直接或间接手段来具体实施,其中直接手段直接面向贫困者个人,能够加强减贫力度并加快减贫进度。相比之下,其他政府减贫手段则不具有这些优势,例如,农业政策是通过扶植农业、发展农村经济、增加农民收入来实现减贫的,农业政策的实施必然要借助补贴、税费减免等财政手段实现;价格政策是通过农产品价格保护,进而保证农民收入水平来实现减贫的,价格政策一般与粮食企业亏损补贴配套使用,而后者属于公共财政调节范畴;信贷政策是通过信贷部门对贫困者发放小额贷款帮助其恢复生产来实现减贫的,一般需要财政出面进行贷款担保,贷款才能顺利发放。
可见,公共财政在减贫方面发挥的作用是全面的、直接的、灵活的,公共财政内在的特征决定了其具有并能够充分发挥减贫的职能优势,这对于减贫任务来说是不可或缺的。
三、公共财政减贫的实践经验
世界各国的发展史表明,各国都遭遇过不同程度的贫困困扰,但因在社会制度、文化传统、经济发展阶段等方面的背景不同,各国贫困问题有着不同的特征,所以采取的财政减贫措施也存在着差异。然而,恰恰由于这些差异的存在,我国才更能够从中汲取较为丰富的减贫经验,提高减贫任务的工作效率和成功几率。
(一)发展中国家的减贫经验
发展中国家面临的温饱、土地、产业结构、科技、资金等相关贫困问题与中国的情况较为接近,其经验更值得中国借鉴,因此我们首先介绍发展中国家的减贫经验。
印度的财政减贫历程大体分为两个阶段:第一个阶段是实施“第四个五年计划”期间,以推行“绿色革命”为主要内容,公共财政支持了“农业精耕县计划”、“农业精耕地区计划”和,重点解决粮食问题和农村贫困问题;第二个阶段是实施“第五个五年计划”期间,提出稳定增长、消灭贫困、满足最低需要的口号,公共财政支持了“以工代赈”计划、“农村综合发展”计划、“青年职业培训”计划等多种计划来帮助和促进贫困地区发展。
印度尼西亚的财政减贫成效也较为显着,其减贫政策的宗旨是在发展中使穷人受益。公共财政大力支持国家发展计划,在农业、卫生、教育和社会福利等方面作了大量工作,有效地减轻了该国的贫困问题。同时,公共财政积极配合以农村小额信贷为核心内容的信贷扶贫模式,为自耕农占据优势的印度尼西亚广大农民提供了及时、便利的信贷服务,推动了该国农村经济的发展,降低了贫困发生率。
小额信贷扶贫影响力最大的是孟加拉乡村银行,其以强调小额信贷项目的社会功能着称,切实帮助贫困者解决基本生存问题和增强贫困者的持续发展能力。孟加拉乡村银行注重利用市场经济手段,引导贫困者参与并对其进行有效激励,为大规模的贫困者提供了信贷服务,承担着该国重要的扶贫任务,其小额信贷项目资金主要来源于财政补贴和国际援助。
20世纪中叶,拉丁美洲的巴西、墨西哥、哥伦比亚、智利、哥斯达黎加、委内瑞拉等国家实施了相同的财政减贫政策,即“发展极措施”,其中以巴西的做法最具代表性。具体包括:国家直接投资于贫困落后地区,建立起政治、经济、文化中心,带动周围地区的发展;设立“地区性开发特别协调部”作为专门管理机构,从事制定区域开发计划、安排项目和投资、开发集中连片的落后地区等工作,分期分批地解决落后地区开发问题;将全国税收的30%作为“全国一体化”基金,专项用于“发展极”计划对落后地区的大规模开发,并组建开发银行对该项特别基金进行管理;政府规定向落后地区投资的私人,一律减免所得税的50%,并鼓励将减免的部分继续用于这些地区的投资或公益事业;实行农产品最低保护价格,当市场价格高于这个价格时,农民可以自由向市场出售,而当市场价格低于这个价格时,农民可以将产品卖给国家,或作为抵押来取得低息贷款,从而保护了农民的基本利益。“发展极计划”发挥了积极的作用,使巴西贫困现象明显减轻,但财政也为负担该计划所需的巨额资金而压力巨大。
(二)发达国家的减贫经验
“社会保障方案”和地区发展政策是西方发达国家解决本国贫困问题的主要措施,此外还包括价格政策、就业培训、发展基础设施及社会事业等措施,这些措施均需借助公共财政的力量实施。
社会保障方案是一种从增加收入、提高生活水平的角度缓解贫困状况的措施,实质是对国民收入的再分配,其理论基础源自西方学者提出的“福利国家”思想。社会保障方案一般包括实行养老、疾病、失业等社会保险和社会救济,以及为贫困者直接提供基本的营养、卫生、教育保障和其他生活补助,以满足老人、妇女、儿童、残疾人、失业者等主要贫困者的基本需求,改善他们的贫困状况。该方案须借助财政手段来实行,主要通过累进所得税和转移支付缩小人们实际收入差距,缓解低收入者的贫困状况。由于发达国家经济实力雄厚,贫困人口的比例相对较小,适合实行普遍的福利制度,因此社会保障方案已经成为美、英、德等发达国家的主要减贫措施。在美国,公共福利支出是州和地方政府的第二大财政支出,仅次于教育支出;在英国,社会保障及福利支出是地方政府的第三大财政支出,且呈不断增长的趋势;在丹麦,中央和地方财政都是典型的福利财政,地方财政支出中社会保障和福利支出列第一位,占总支出的1/2以上,且呈逐渐增长的趋势。
地区发展政策是以空间分布为基础的一项减贫战略,其主要措施包括加大对贫困地区的投资力度来发展贫困地区的基础设施,增强贫困地区的发展潜力;对贫困地区进行政策倾斜来鼓励和刺激其经济发展。西方发达国家拥有雄厚的经济实力,有利于地区发展政策的实施,其经验对于我国制定合理、科学的区域政策,改善中西部地区的贫穷落后状况也具有一定的启示意义。例如,美国曾进行大规模的西部开发行动,制定并实施了一系列地区发展政策,包括减税、免税、退税等优惠税收政策以及信贷政策和相关补贴政策,改善了西部地区的贫困状况,并在减少和消除贫困的基础上实现了地区间的平衡,进一步促进了美国整体经济发展。再如,德国曾进行大规模的东部开发行动,实施了两项重要的地区发展政策,其一是发达的西部地区对贫困的东部地区进行大量财政援助,主要用于加强基础设施建设、改善投资环境和减少失业等方面;其二是加大东部贫困地区的科技服务投入和为其中小企业的技术创新提供优惠贷款,促进人力物力资源的合理流动。地区发展政策有力地刺激了德国东部地区的经济发展,迅速增加了东部地区居民的收入水平,缓解了贫富差距。
(三)我国财政减贫案例分析
贵州省纳雍县和广东省阳山县都曾是部级贫困县,均坐落于自然和经济社会条件较差的山区,贫困程度较高,通过一系列较大力度的扶贫工作,对二者的减贫成效较为显着。由于两县减贫模式较为典型和相似,选取它们进行案例分析,能够基本反映出公共财政为促进减贫所做的基本工作。
贵州省纳雍县2000年以前一直是主要依靠财政补贴的部级贫困县。近年来,该县瞄准贫困乡村和贫困人口,通过政府扶贫、开发扶贫、技术扶贫、整村推进、借智借财、定点帮扶和对口帮扶等模式实现减贫,扶贫开发工作成绩显着。财政是纳雍县实现减贫的核心力量,该县创新财政扶贫资金使用机制,通过建立农业发展风险基金、为农民提供贷款贴息和担保等方式,增加农业融资渠道,使农民获得足够的生产资金,并对贫困程度不同的农户采取不同的扶贫方式,很大程度上提高了财政资金的使用效益。据调查,纳雍县财政扶贫资金的80%主要用于种养殖业,其余的20%与部门捆绑资金主要用于基础设施和社会公益事业建设。在重视财政投入的同时,该县还注意加强对财政扶贫资金的项目管理,精心组织项目实施,其中包括:财政扶贫资金项目申报管理,规定申报项目必须是扶贫开发重点村,并从规划的项目库中征求村民意见选择申报;财政扶贫资金项目实施管理,项目审批后各实施单位拟定实施方案,并与县扶贫办签订资金管理协议,然后下拨30%的启动资金开始启动;实行财政扶贫资金项目公示制,将资金数量、项目名称、实施地点、建设单位、开工时间、竣工时间等情况进行公示,涉及贫困农户种养殖业和住房改造等项目的,将贫困户名单进行公示,接受社会监督;加强扶贫开发统计监测工作,各乡镇扶贫工作站采取了月报、季报、年报制度,全面、准确、动态、系统地反映贫困地区经济社会发展情况和扶贫开况,形成了比较科学的监测和考核指标体系;实行县级财政报账制,项目实施结束后,经验收组验收,到县扶贫办审核,再到县会计核算中心报账;实行项目后续管理制度,保证项目管理的延续性。此外,该县财政还支持产业开发扶贫、整村推进扶贫、借脑借智工程、社会事业发展、农村劳动力的转移培训等扶贫措施的落实。
广东省阳山县曾被列为全国重点扶贫县和广东省特困县,按照“统筹规划、突出重点、完善机制、整合资源、综合推进”的思路,坚持“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫”的方针,通过实施一系列有效的减贫措施,已于1998年实现整体脱贫。阳山县财政减贫的主要特点在于支持“十项民心工程”,着力改善贫困村和贫困农户的生产生活条件和发展环境,增加贫困群体收入。具体包括:对生活在石灰岩边远山区的群众进行移民安置,并保障迁移群众异地发展经济致富,支持安居工程;投资建立县劳动就业培训中心基地,促进农村富余劳动力输出,支持扩大与促进就业工程;通过深化农村税费改革、扶持发展农村种养业及农村专业协会、加快农网改造和生态公益林建设等支持农民减负增收工程;落实“两免一补”政策,开展职业教育,免费培训农村劳动人才,引进对口帮扶和社会帮扶资金,支持教育扶贫工程;发放低保金、救助金、供养费,使医疗救济特困户、低保救济对象、“五保”供养对象和残疾人的基本生活得到保障,支持济困助残工程;推进农村合作医疗制度,扩大城镇职工基本医疗保障覆盖面,加强公共卫生基础设施建设,确保食品药品安全,加强安全生产管理,支持全民安康工程;加大对工业污染源的治理力度,投资兴建垃圾压缩泵站和污水处理厂,支持治污保洁工程;投资修建蓄水池和供水设施,支持农村饮水工程;投资建设县城防洪排涝体系工程、大小型水库加固工程,支持城乡防灾减灾工程;支持外来员工合法权益保护工程。通过财政支持“十项民心工程”,阳山县农村基础设施建设得到加强,农村生产生活条件和发展环境得到改善,农业生产布局得到调整,农业资源得到优化,农村劳动力素质得到提高,农民收入得到大幅增加,这为全县整体脱贫提供了必要条件。
四、我国公共财政减贫的政策思路
国内外长期的反贫困经验证明减贫是一个系统工程,由于贫困成因复杂、贫困程度不一,单从一两个方面实施减贫措施难以实现长期减贫目标,因而需要从多个角度、多个层次进行通盘考虑。通过前文对公共财政减贫职能的阐释及对公共财政减贫的理论和实践的探讨,以公共财政为核心、立足于贫困群体和宏观调控实际需要的减贫政策思路逐渐清晰。
(一)根据致贫原因选择减贫方式,做到区别对待。贫困是由多种因素长期综合作用的结果,由于我国不同地区的自然条件、社会经济环境差异较大,各地致贫原因多有不同,综合起来主要包括:生存环境恶劣,生活方式落后;基础设施落后,产业基础薄弱;贫困人口数量多、增长速度快且综合素质普遍较低;资金、技术、人才短缺;因病、因残及因子女教育致贫等。由于致贫原因不同,我国贫困人口所面临的贫困性质不同,对减贫措施和力度的需求也不同,公共财政应该根据致贫原因,安排不同的支出,对减贫相关工作给予分类支持。具体来说,对于生存条件恶劣、资源贫瘠的贫困地区宜安排相应支出支持转移搬迁、异地安置;对于资源禀赋较好的贫困地区宜安排相应支出支持开发式减贫;对于缺乏劳动和生活能力的贫困者宜安排相应支出支持救济式减贫;对于因灾致贫或返贫的贫困者宜安排相应支出支持扶植式减贫等等。在确定减贫方式后还应根据贫困者的贫困程度来确定具体的措施和力度,以此来提高财政减贫的针对性和有效性。
(二)根据贫困对象确定瞄准方式,做到点面结合。我国的贫困对象分为不同的层次,包括贫困县、贫困村、贫困家庭和贫困人口。长期以来,中国的减贫政策采取的是区域瞄准方式,即绝大部分扶贫项目和扶贫投资主要瞄准贫困地区(以贫困县为主),通过各类区域发展项目改善地区的生产和生活条件,从而使贫困人口受益,实现减贫的目的。我国中西部有21个省区市的592个县(旗、市)被确定为国家扶贫开发工作重点县,减贫成效显着。然而,区域瞄准方式只适合于贫困人口规模较大且高度集中的情况,在此前提下具有准确、有效、节约成本等优点。但是,随着减贫效果的逐渐显现,贫困人口的分布开始分散,有些贫困地区除生活在边远山区的居民外已经实现了整体脱贫,前提条件发生改变,区域瞄准方式的优点也就无从体现。对此,我国应该下移瞄准对象、缩小瞄准范围,以提高瞄准的准确性,同时防止财政扶贫资金的浪费。目前,我国将瞄准方向逐渐转向乡村,已有14.8万个贫困村被纳入整村推进扶贫规划。在此基础上,应进一步调整瞄准范围,一是将瞄准对象全面从县确定到村;二是将非贫困县的贫困村纳入整村推进扶贫规划;三是针对贫困家庭和贫困人口进行重点扶助,直接向特困者提供基本公共服务以满足其基本生存和生活需要。
(三)根据贫困对象的发展能力,做到以“输血”促“造血”。“输血式”扶贫也称“救济式”扶贫,是我国传统的减贫模式,通过政府发放资金和实物,来解决贫困人口的基本温饱问题,也即生活救济。这种减贫模式较适于特困群体,可以在短期内使其基本生存和生活需要得到满足,迅速缓解贫困。但这种减贫模式的缺点也较突出,一是只能起到短期缓解贫困的作用,而不能彻底地摆脱贫困,二是贫困人口对救济的被动接受容易产生依赖心理,妨碍其自身发展能力的激发和调动,也会增大财政的压力。因此,应尽早告别单一的“输血式”扶贫,在通过“输血”使贫困群体摆脱“特困”束缚后,根据其自身发展能力,从机制和组织体系等方面积极培养其“造血”功能,从根本上解放贫困对象的生产力,实现长期脱贫和遏制返贫。具体来说,财政应一方面通过单纯发放资金和实物对特困人群实行救济,一方面根据非特困的贫困群体的具体情况,通过投资相应的扶贫项目、引导社会资金投入、加强市场竞争来带动地区经济发展。在引导社会资金投入方面应力求形式多样化,因为随着减贫难度和成本的不断提高,政府难以独立完成减贫任务,需要社会力量的积极参与,具体可发展对口帮扶、联系帮扶、定点帮扶、股份合作、“公司十农户”、“大户+农户”、“公司+基地+农户”等形式的社会扶贫,并吸引中介组织积极参与扶贫工作。同时,还应引导贫困对象根据实际情况探索创新与自身能力及特点相适应的减贫模式,在“输血”与“造血”相结合的基础上实现脱贫。
(四)根据贫困群体的实际需求,推广“参与式”扶贫模式。尽管建立在广泛调查的基础上,但是政府部门在财力、物力、人力等方面的减贫措施与贫困群体的实际需求之间存在着偏差仍然是难以避免的,从而影响到减贫效果。对于这一问题的较好解决方式是推广“参与式”扶贫模式,因为该模式最重要的特征就是让贫困者直接参与到减贫项目的设计、实施、监测与评估整个过程,使财政减贫与贫困群体的经济社会环境、现有的生产和生活经验、接受援助的能力联系起来,有助于援助方采取更有针对性的措施,从而提升减贫的整体价值和财政资源的利用效率。推广“参与式”扶贫模式需要立足于贫困群体的基本需求,给予贫困群体一定的发言权、分析权和决策权,同时,财政等援助方应该提供必要的资金、实物以及适当的组织、培训和技术服务,最终既可有效缓解贫困,又可强化贫困群体的资金管理能力、适应市场能力、协调组织能力,还可以激发贫困群体的主体意识及脱贫致富的积极性,实现“多赢”的目的。
公共财政论文范文第5篇
在一个既定的社会形态里，只能有一个基础性资源配置机制。资本主义社会从一开始就将市场经济作为自己的基础性和主体配置资源机制。而由于国情和国际经济与政治的原因，我国社会主义制度创建之初，采用了计划经济体制，它的根本性运行特征是排斥市场机制，国有制经济在各个工商领域都占据统治地位，如果把农村的集体所有、集体统一经营管理包括在内，则公有制在整个国民经济中占绝对统治地位。这里的要害在于，国有制经济即使在完全竞争领域也居主宰地位，由此导致市场机制只起辅作用，这种经济体制从总体属性上看当然不属于市场经济。当我们以市场经济体制作为改革的目标模式，则其基本的制度要求必然是国有经济从一般竞争领域退出，从不完全竞争领域退出一部分，并且把竞争机制引进政府管制领域。这实际上是把市场最有效的领域还给市场，同时在国有经济中引进效率机制，使国有企业在市场经济的大环境中运作，而不再主要靠政府直接管理和保护生存发展。否则，建立市场经济体制便只能是空谈。
根据马克思主义所揭示的客观规律，经济基础决定上层建筑。我国建立社会主义市场经济体制，则相应地要求作为上层建筑核心部分的政府必须转变自己的经济职能，从直接管理转向宏观间接调控和公共服务；
由政府投资开办竞争性企业到退出对该领域的直接投资，使财政投资支出增量为零，并对存量进行改革改组改造，建立现代企业制度，进而逐步退出；
总之由对该领域的资金供给转为制度供给和服务供给为主。为适应市场经济体制的运行和政府职能的转变，作为政府部门的财政则顺理成章地进行相应的模式转换，随同政府一道退出竞争领域，不再为提供私人产品而控制和配置资源，而是强化它在公共领域的职能作用，从而由计划经济体制下的集权式生产型财政转为兼顾分权与集权，适当侧重集权的公共财政。
建立公共财政不仅出于发挥市场机制的效率优势，同时也由于市场本身存在缺陷，政府必须运用财政手段去弥补市场失灵，弥补由此产生的效率损失，实现宏观经济效益和社会效益的最大化，并实现社会公平。市场失灵包括公共品供给困境或“公共的悲剧”（市场机制不能提供纯公共品，准公共品供给不足及“搭便车”），外部效益，分配不公，信息不对称，经济运行动荡不稳和因垄断而出现的效率损失、停滞倾向。市场失灵的领域属于公共需要领域或非竞争领域。既然属于市场失灵，自然不能由市场机制本身去自发解决，而必须由居于市场之上的一个带有权威性和强制性的公共机制去解决，唯有政府才能承担这一职能。市场经济中的财政职能内容便由此决定，成为满足公共需要、提供公共产品或公共服务的重要的宏观配置资源及调控机制，这就是公共财政。
发展中国家的市场经济发育尚不成熟，因此不仅需要政府及其财政弥补市场失灵，还要求政府及财政承担培育和完善市场的职能，这在我国表现更为突出。同多数发展中国家一样，我国的市场主体结构不很合理，国有企业从竞争领域退出，为市场主体结构的合理创造了前提，但市场主体结构的真正完善还须依赖政府的制度和政策，其中主要是财政政策和信贷政策对市场竞争主体民营化的培育；
市场要素结构的完善和空间结构的统一也必须有财税政策的参与。因此，财政职能的公共化是社会主义市场机制的一个重要的成长孵化器。
职能模式不仅被市场经济体制一般地决定，职能的具体内容也因市场经济成长的不同阶段而不同。我国的公共需要在具有普遍性内涵的同时，也有自己的特殊内容。美国著名财政学家马斯格雷夫在上世纪五十年代对西方（实即市场经济中）的财政职能作了经典概括，这就是至今广为引用的三职能说：配置资源职能、收入分配职能和稳定经济职能。马氏的配置资源职能是指财政的公共配置，即为提供公共产品配置资源。西方财政并非绝对不为生产领域配置资源，但比重很小，其中又以间接配置如对企业的财政补贴为主。我国的情况则大不相同，一方面，我们正在建立公共财政基本框架，财政将同国有企业一道逐步退出一般竞争领域；
但另一方面，财政的直接性生产支出即在非竞争和不完全竞争的生产领域的配置中仍然占有重要地位，主要表现在国有企业在基础产业、支柱产业和高新技术产业中比重很大。
我国的公共财政为什么将在很长一段时间内仍然在上述三大生产领域保持强大的配置功能呢？这由两个客观因素决定。第一，我国初级阶段的市场经济发育不充分，市场配置力低。市场配置力是市场配置资源、催生企业、塑造和调节产业结构及调节总供求的能力。市场配置力是市场机制成熟的基本标志，市场配置力的逐步增强属于罗斯托提出的经济成长阶段的问题。基础产业和支柱产业的地位与作用就在于基础性和支柱性，基础产业多属支柱性产业或行业，因为它们有广泛而重要的产业关联度，如铁路、电讯、钢铁、石油、煤炭、电力等，但支柱产业并不一定就是基础产业，如汽车、建筑业，二者的重要区别是基础产业多处于产业链的上游，多为重工业。基础产业在西方发达国家并不主要由政府控制或政府所有，完善而强大的市场体系和强大的以垄断资本集团为核心的私有资本能够把它们纳入自己的配置和调节之中；
而在发展中国家则相反，其中主要原因是这两大产业部门中的企业都属资金密集型和技术密集型，建设周期长，高投资、连续投入性强，对管理的要求很高。这使得民间资本非常薄弱、市场体系尚不完善的发展中国家不得不由政府主办，造成国有经济居主导地位。如果由市场机制配置，则势必时效低，时滞长，甚至无能为力，不能满足在开放条件下进行国际竞争与国内三大结构（产业结构、区域结构、城乡结构）调整、重塑和完善的客观需要。举一个最简单的例子，我国的民间资本尚无力在正常建设周期内组建大型钢铁联合企业、电力企业、石油企业等基础产业中的企业集团，更不用说铁路民航这样垄断性较高的行业了。其实这就是发展中国家市场配置力低所产生的特有的市场失灵。市场失灵也是具体的、历史的、相对的，不存在一个世界各国同时代统一的市场失灵标准。而高新技术产业的高风险、科技高密集度并直接关系到国家信息安全和经济科技安全，使得政府必须在其核心部分、骨干部分保持强大控制力，这是我国国有经济在不短的时间里尚不能完全退出上述三大产业领域的客观原因。还必须指出，即使在西方发达国家，政府也对高新技术产业的核心部分保持一定程度的控制或垄断。
以政府作为配置主体决不等于各级政府都办这三大产业。党的十五大和十五届四中全会、五中全会对社会主义公有制及其地位作了界定，指出，社会主义公有制，特别是国有制的地位不取决于其数量，而取决于其质量和控制力；
社会主义公有制的主体地位是就全国而言的；
对国有经济政府要“抓大放小”，有所为有所不为。这一重大理论突破为国有经济战略重组，为市场结构的完善进而为社会主义市场经济模式的确立提供了锐利的思想武器，为国有经济从广阔的竞争领域退出，进入公共领域，并在基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位指明了方向和道路。当然，这里的国有企业也必须遵循市场经济规律进行自身改革，建立市场经济中的现代企业制度。推论是，随着我国市场机制的逐步发育成熟，市场配置力逐渐增强，民间资本日益壮大，市场环境日益改善，国有经济也将从上述三大产业中退出一部分，除极少数国有独资企业外，部分为国有控股企业，其余部分是国有资本不控股的企业，同民营企业共同竞争的开放性格局，只有在那样的环境中才能磨炼出强大的国有企业，才能提高国有经济的控制力。
第二，巩固发展我国的社会主义根本制度。社会主义公有制尤其是全民所有制是社会主义根本制度的经济基础。资源配置是社会再生产的决定性环节，全民所有制如果不在资源配置环节中占有控制性地位，则不可能在再生产即国民经济内部占据主导地位。在市场经济和公共财政基本框架下，国有经济不可能在一般竞争领域取得优势，从而占有控制性地位，而且一般竞争性产业部门大部分并不是国民经济中具有控制地位的产业。所以，无论从市场经济的客观需要还是从社会主义制度的历史使命来看，国有企业退出一般竞争领域都是十分必要和正常的。而基础产业、支柱产业和高新技术产业既是国民经济中占有主导性和控制性地位的产业部门，又是我国相当长一段时间里特有的市场失灵领域，也正需要政府及财政去弥补，同时就意味着国有经济配置资源职能的“进入”和“有所为”。结论是：国有经济退出完全竞争的产业部门，在不完全竞争的基础产业、支柱产业和高新技术产业中保持控制性地位，无论从哪方面说都具有现实的客观必要性和理论的科学性。
公共财政的另一职能是稳定经济职能。马氏仅提“稳定经济”，它适应了也概括了西方发达的市场经济基础上的“纯”公共财政的调控性。但套用到我国初级阶段市场经济中带有明显生产性的公共财政上，就远远不够了。我国著名财政学家陈共教授首次把这一职能表述为稳定与发展职能（注：陈共主编：《财政学》修订本，四川人民出版社1994年版，第37页。）。仅补充了“发展”两字，却深刻而准确地把握了我国国情和我国财政职能的特殊性。我国财政的发展职能同我国财政配置资源职能中的生产性配置和对科学文卫事业的公共配置都紧密依存。发展是经济社会结构的改善和不断优化，是素质和效益的提高，生活质量的改善和社会进步。我国财政的生产性配置，重点在于三大结构的塑造和调节，“科学技术是第一生产力”（注：《邓小平文选》第3卷，第377页。），教育和培训已成为人才养成的基本途径。科技与教育既是发展的重要内容，更是可持续发展的根本动力。发展科教事业已成为党和政府的重大战略方针，成为财政公共支出的重点。因此，发展职能是我国财政的特殊性，也是它的优势。如果说对资源的公共配置是公共财政职能的主体，那么，发展则是我国社会主义公共财政的核心和本质。因为发展是社会主义的本质规定性，是“硬道理”，是解决我国所有问题包括改革成功的关键（注：《邓小平文选》第3卷，第265、373、377页。）。我国财政的模式特征是发展型公共财政，政府必须承担规划和组织发展的职责。中央政府启动和组织了西部大开发，政府的财政投入驱动着西部大开发就是明证。西部大开发是集中了三大结构的塑造和调节，推进公共产品大体均等化的大手笔。当然，随着市场配置力的增强，财政的发展职能的内容范围也将有所改变。
我国公共财政也有收入分配职能，通过收入手段如税收和支出手段如社会保障来实现社会公平。但在社会公平的内涵上，社会主义财政有更高的更彻底的动态标准，这就是邓小平提出的“共同富裕”。共同富裕被邓小平列为社会主义本质属性的核心和归宿，共同富裕是社会主义所追求的根本目标，是解放生产力，发展生产力的目的，当然必须是政府及其财政进行收入分配的根本职能目标。社会主义财政学的财政职能理论如果只简单照搬马斯格雷夫的三职能说，作一般地套用阐述，固然不无必要，但既不指出其产生的特定制度背景和体制内涵，又不分析它在中国土地上的必然改变和发展，把西方发达国家的财政职能毫无辨别地等同于发展中的社会主义国家的财政职能，还有多少长久的理论价值和实际意义呢？
不论是成熟的西方市场经济国家还是发展中大国，公共财政及其职能都有层次性划分。这种划分有两个客观依据，一个是公共品本身的层次性分类：全国性公共产品和地方性公共产品；
另一个是政府及其公共职能的层次性划分；
中央政府及其职能，地方各级政府及其职能。这两者统一的表现形式便是分级分税的预算管理体制。这是一般规律，我国的公共财政自然不例外。但是，我国公共财政职能的层次性划分又有自己特有的客观依据和突出特点。这一特点在很大程度上从国有经济的战略分布上产生：中央政府所属的国有资本和地方国有资本。国有经济的战略布局为我国公共财政及其职能的层次性划分增添了新的内容。由于国有经济中的资本部分主要由大中型骨干企业组成，他们不仅是必须创造经济效益的企业，更是政府进行宏观调控的重要平台和工具，还是科技“国家队”的主要阵地。因此，国有企业必须主要集中在中央一级，以充分发挥其基础性、支柱性和控制性等全局。
省财政是地方财政中主导性的环节，又是中央财政和地方财政之间的枢纽，既是公共财政，又有一定的生产建设性投资支出。第一，省财政的职能内容为满足地方公共需要。在分税制财政中，地方支出是大头，只有地方支出具有公共性，才有财政的整体公共性。我国财政的生产建设性主要体现在中央财政支出上。由此，省财政应坚决、积极、稳扎地从一般竞争领域完全退出，把一般竞争领域的地方国有企业全部逐步民营化，把主要财力投入地方公共需要的满足，改善地方经济环境与自然环境，投入科教文卫、人力资源开发和社会保障体系建设，促进地方社会事业发展，推进共同富裕进程。如果省财政不完全退出一般竞争领域，则建设公共财政基本框架便成为一纸空文，而且势必重蹈低水平重复建设的覆辙，重演区域产业经济同构化和“诸侯经济”的恶性竞争。在我国加入WTO，直接融入国际大市场的环境下，这无疑不仅是地方财政的风险，更会汇集成中央财政的风险。在21世纪前半叶，我国国有经济将在基本完成“三改一加强”后，进入新的增长和发展时期。这必然对基础设施、生态环境和教育科技条件提出更大更高的要求，其标准将是世界当代水平的。为了实现未来的大发展，我国产业结构必须加紧调整升级，中央财政将面临国有大中型骨干企业固定资产大规模更新的巨大压力。因而在基础设施、环境建设等方面的投入相当大一部分肯定会成为地方财政的重头戏。地方财政向公共财政转轨，是我国下世纪中叶实现三步走战略目标的必要条件。
第二，今后不短的时间内仍有必要在省（集中于中心城市）一级保留少量国有资本。中央所属国有企业以为宏观经济运行服务的大中型骨干企业为主，而省属少量非完全竞争领域的国有企业则以地方受益的中型为主，不排除拥有个别面向大经济区或全国乃至国际市场的大型地方国有企业；
就其功能来说，省属经营性国有企业应该有明显的地方特点，作为构筑中观（区域）特色产业布局的支柱而发挥作用，为区域市场和地方经济发展服务。
第三，同我国的区域经济分工和产业特色相适应，我国地方公共财政在很长时间里将不可避免地带有明显的地区差异。由于历史的原因，我国经济带和地区之间经济社会发展很不平衡。国有经济在各省（区）经济中的比重存在较大的差异，对各省的改革开放及地方经济特色产生了深刻的影响，也必然会制约我国的区域财政分配关系。从全国范围看，省级公共产品和准公共产品的供给尚难以在较短时间内均等化，我国的区域财政关系是不同步富裕财政与共同富裕财政的辩证统一；
共同富裕也是有层次的、渐进的。邓小平多次指出，一部分地区首先富裕起来，是实现共同富裕的必由之路和必要条件。发展区域经济之间的产业分工，既有利于大力发展特色经济，也有利于整个国民经济竞争力的增强，作为区域经济支柱的少量地方国有骨干企业就显得十分必要。
市县财政不仅要完全退出竞争领域，而且要退出基础工业，建成公共服务型“纯”公共财政。在市场经济条件下，市县的自然资源条件（较大规模的自然资源多为国有或省属），科技、人才条件及财政实力，都不允许支撑资金和技术密集型产业及与市场风险相伴随的竞争性地方国有产业的运转。目前市县所属企业大多数为一般竞争领域的小企业，而抓大放小是国家向社会主义公共财政转轨时对国有企业进行战略改组的大政策；
市县财政尤其是县财政普遍比较困难，主要原因之一也在于市县国有企业的大面积亏损，这还不包括对“五小工业”所产生的严重污染的治理。因此可以说，市县财政完全退出竞争领域和基础工业是振兴地方财政、完善地方基础设施，建设市县公共财政的，前提。地级市和县城是今后几十年我国城市化的重点和主体，市县两级的城市化对我国农村近两忆剩余劳动力的转移和国内市场的扩大将具有决定性意义。城市硬件基础设施和软件环境建设，都属于公共产品供给，城市化为民营经济的发展提供了广阔空间，又培育了极为深厚的税源。城市化更加需要公共财政的支撑。
乡镇财政是我国财政的最基层。镇和乡虽属同级，但建制镇的建设与发展对公共品供给的要求同县城大同小异，而与乡财政职能内容在今后相当长时间里将有很大差别，在职能建设上必须予以高度重视。与市县财政相比，乡财政公共供给的内容相对简单。由于乡政府职能财力有限，直接面对农村、农业和农民，因此满足乡公共需要，主要表现在为基层政权建设和确保一乡平安服务，为“三农”提供公共服务，并不直接介入农业生产经营。目前乡镇财政是职能最不成熟最不规范的一级财政，事权大于财权，机构职责过多，人浮于事，不适应农村市场经济的发展和产业结构的调整，也使农民负担居高不下。因此，乡镇宜进一步归并，一个县（市）下辖五六个镇（乡），机构砍一半，人员也砍过半，凡不属纯公共服务的机构一律撤消，使乡镇的公共服务职责或事权同财权真正对应起来。
【参考文献】
[1]萨缪尔森，诺德豪斯.经济学（16版）[M].华夏出版社，1999.
[2]穆斯格雷夫.美国财政理论与实践[M].北京：中国财经出版社，1987.
[3]罗森.财政学（第四版）[M].北京：中国人民大学出版社，2000.
[4]陈共.财政学[M].北京：中国人民大学出版社，1999.
