篇一：发挥人大代表主力军作用的思考
.关于如何发挥人大在
立法工作中主导作用的思考
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）强调：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是针对当前立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”的倾向性问题而作出的针对性要求。
改革开放以来，为了尽快解决经济发展无法可依的问题，我国各级行政部门发挥其在经济管理方面积累的丰富经验和明显的信息优势和专业优势，在立法工作中特别是法律法规草案的起草过程中，实行行政部门归口起草，实际上发挥了政府在立法工作中的主力军和主导作用，缓解了社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，起着不可或缺的重要作用。但是，我们也应清醒地认识到，行政部门这种实际上的主导作用，也给立法工作带来一定的的负面影响，就像《决定》里指出的那样：有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出。
立法的本质要求是立法主体的人民性，由人民选出的人大代表所组成的人民代表大会来主导立法，是立法获得正当性的基础。随着经济社会的逐步发展，立法的重点从经济管理向社会、民生方面转化，特别是随着行政体制改革的深化和政府职能转变，依法规范和约束行政公权力、保障公民私权利已经成为立法工作的重要内容。在这种情况下，就必须在全面推进依法治国的总目标之下，践行以人为本、立法为民的理念，发挥人大在立法工作中的主导作用。那么，怎样才能发挥人大在立法工作中的主导作用呢？笔者认为以下几方面是我们的努力方向。
一是加强立法队伍建设。没有高素质的立法队伍就没有高质量的法律法规。加强立法队伍建设，培养高素质的立法工作人才，既是当前的紧迫需要，也是长远的战略任务。《决定》指出：全面推进依法治国，必须大力提高法治工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准，着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍，为加快建设社会主义法治国家提供强有力的组织和人才保障。为此，要提升人大常委会和各专门（工作）委员会组成人员的专业化、职业化水平，优化他们的年龄、知识、经历、专业结构和代表性。要建立立法专家顾问制度，从行政、审判、检察机关和高校、科研单位等机构中遴选专业人士组成。要加大立法队伍的培训力度，不断提高立法队伍的政治素质和专业水平。
二是坚持正确的立法理念和价值取向。《决定》指出：要恪守以民为本、立法为民理念，贯彻社会主义核心价值观，使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。因此，人大在立法工作中应当站在全局的高度，把立法为民的理念始终贯穿于立项、起草、调研、修改、审议整个立法过程，把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为立法工作的出发点和落脚点，使法律法规更好地体现人民意志、保障人民权利，促进人的自由平等发展，努力通过立法推动人民群众最关心、最直接、最现实利益问题的解决，千万不要使人大在立法工作中的作用沦为法律法规草案修改润色和论证审议的角色，忽视甚至放弃人大在法律法规立项和起草过程中的主导作用。
三是发挥在立项工作中的主导作用。法律法规立项工作是体现人大立法主导作用的关键，是立法主导性的第一道关口，要经过立法预测、调查研究、分析比较和科学论证。要健全立法.
.项目公开征集制度，通过各种媒体，向社会广泛征求立法项目，积极引导公众提出立法项目，克服以往那种以行政部门申报为主、受制于行政部门立法积极性的现象。要做好立法项目的统筹工作，注重长远规划和年度计划相结合，长远规划要进行预测和顶层设计，注重前瞻性、战略性，注重法律法规体系的科学性和完整性。年度计划要以问题为导向，根据社会发展和人民群众的需求，按照轻重缓急、成熟与否的原则进行逐项论证。要加强重点领域立法，把保障公民权利公平、机会公平、规则公平，保障公民人身权、财产权、基本政治权利，保障公民经济、文化、社会等各方面权利作为立法重点，实现公民权利保障法治化。
四是发挥在起草工作中的主导作用。立法的起草工作直接关系到法律的质量，应当逐步改变“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，积极探索开放式、多元性的起草机制，加强人大的主导作用。要建立健全法律法规集中起草制度，大部分重要法律法规的起草，应当实行专项立法起草小组负责制。成立由人大及其常委会有关专门（工作）委员会牵头、政府法制办和有关部门、人大代表及专家学者共同组成的专项立法起草小组，强化人大对法规起草工作的把控能力。要逐步探索人大专门委员会直接起草法律法规，委托高校、科研等第三方社会组织起草法律法规草案等起草方式。要建立健全立法专家顾问制度、征求人大代表意见制度、向下级人大征询立法意见机制、社会公众沟通机制，努力拓宽公民有序参与的立法途径。要完善沟通协调机制，对部门间争议较大的重要立法事项，引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。
五是发挥在审议工作中的主导作用。法律法规的审议工作基本上是立法工作的最后一道关口，必须精雕细琢，细之又细。首先，要保证充分的审议时间。一方面，要克服直到人大常委会会议召开前一天才拿到法律法规草案的现象，敦促有关议案提前提交并送到审议者--人大常委会组成人员手上，让他们有足够的时间进行审议前的研究、分析和论证，这是决定草案审议工作质量的前提。另一方面，在人大常委会会议期间，审议时间也要给足，让人大常委会组成人员有充足的时间逐条甚至逐句审议草案条文，同时也给人大法制机构留足时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。其次，要科学使用审次。尽量用“二审三表决”（即经过两次人大常委会会议审议后不提交第二次会议表决，在召开第三次人大常委会会议时不再进行审议，直接提交第三次会议表决）或“三审”（即经过三次人大常委会会议审议后提交第三次会议表决）的审议模式。目前最常用的“二审”（即经过二次人大常委会会议审议后提交第二次会议表决）方式，普遍存在以下缺憾：草案在第二次会议期间审议提出来的许多意见，由于马上要提交表决，时间紧迫，人大法制机构来不及仔细推敲，难于充分研究吸收。“二审三表决”的审议方式可以充分利用第二次和第三次人大常委会会议间隔的两个月时间，解决以上缺憾。第三，要明确各审次的审议重心。一审着重审议草案的体例、框架、结构和重点、焦点问题。二审要对草案的条文进行逐条逐句审议。
.
.发挥人大在立法工作中的主导作用
切实提高地方立法质量
十八届四中全会提出，“要健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大在立法工作中的主导作用。”这是第一次正式以高规格文件形式就人大在地方立法发挥主导作出明确规定。回顾多年地方立法实践，人大对立法工作的主导权还没有能够充分发挥。
一、人大常委会立法主导性欠缺的几个突出表现
从法规立项方面看。南京市的立法项目，绝大部分来源于政府及其职能部门，导致立法工作对政府依赖程度高。作为立法主体的人大和人大代表提出议案进入立法程序的非常少，有也是极个别。立法建议收集渠道不畅。立法过程基本局限在人大与政府之间，人民群众参与立法的途径还不够多样，渠道还不够便民、灵活，参与形式尚未规范化、制度化、法律化，尽管也采取公开征集等方式，但实际效果并不理想。
从法规草案起草方面看。目前，地方立法大多由政府起草。政府部门起草法规虽然能调动其参与立法的积极性，有利于发挥其熟悉行政管理和专业的长处，但其局限性也很明显：一是部门利益法制化。起草部门往往从自身利益需要出发，揽权推责，导致某些法规部门利益倾向过重。二是立法
后续工作比较被动。政府立法积极性不高时，人大甚至会出现“项目荒”；政府积极性高涨时，又出现项目扎堆的现象。三是法规的质量难保证。由于政府起草部门自身的局限性，对法规草案涉及的权利与义务的调研和论证往往不够深入，一些法规草案的基础比较差，“利己主义”倾向过重。一些重大制度设计不合理，体例结构不规范，以致法规草案存在“先天不足”的硬伤，人大常委会在修改时也只能“修修补补”，难以做出颠覆性的修改。
从法规修改、废止方面看。随着经济社会的发展变化，有的法规已不能适应新的形势和要求；有的上位法作了重大修改或者废止，地方法规没有及时做出相应调整，导致法规与上位法严重抵触，这类陈旧的法规应该主动加快“改、废”，维护法律权威。
.
.
二、加强人大常委会立法主导性的建议
一是在确定立法项目中发挥主导作用，做到科学立项。在立项原则上，要以问题为导向，针对问题立法，立法解决问题。为此，要树立立法“有所为、有所不为”的理念。一方面，对于经济社会发展急需、人民群众有现实需求的社会热点、老百姓反映比较多的民生领域，如果政府不提出，则人大自己提出。另一方面，对政府提出的立法建议，不能简单照单全收，要树立原则，坚持“几个不立”：例如立法项目不是经济社会发展急需的不立，虽有立法必要但立法条件不具备的不立，能用党纪、政策、规章、道德解决的不立，立法目的针对性不强、效果不理想的不立等等。在立项方法上，要坚持立法项目的“申报论证”和立法计划确定前的“逐项论证”制度。法制委要联同相关委员会、建议起草单位、政府法制办等有关部门，对征集到的项目逐一进行筛选。对立法项目的必要性、可行性进行反复论证研究，区分立法需求轻重缓急，分别作出选择。确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法计划。对争议较大的项目要尝试开展立项评估，专业程度较高的立法项目，可采用委托第三方开展评估的方式，提出专业评估意见，从而尽可能的避免盲目立项带来的弊端，减少立法试错成本，实现立法资源的科学配置。
二是在法规案起草过程中发挥主导作用，为法规文本的质量打下基础。把握法规起草的主导权，是发挥人大立法主导作用的关键所在。人大常委会要改变部门起草的单一模式，探索除政府部门起草之外的多种起草并存的起草形式。一是委托第三方开展起草。发挥大专院校、科研机构、律师事务所等机构专业技术性强的优势，借助外力，探索委托第三方起草。二是组织综合起草。对于一些涉及多部门、协调难度大，专业性较强，争议比较大，同时对社会发展有重大影响的法规，采取由人大有关委员会牵头，政府法制部门、执法单位及部分专家共同参与的联合起草方式。三是条件成熟时，也可尝试人大自己直接单独起草。不论哪一种起草方式，人大都要发挥主导作用。这种主导作用主要体现在，人大要对该立法项目要解决的主要问题、主要制度设计以及法规草案基本框架等方面，进行规范引导，必要时提出主导意见。在工作方式上，不但人大法制委和一审委员会，自始至终参与法规草案的起.
.草，而且也可选择部分市人大代表、委员自始至终参与起草。另外，还要从常委会立法咨询委员会中抽选几名相关领域专家，成立立法咨询组。立法咨询组成员由始至终参与起草全过程，为立法中出现的专业问题提供咨询。
三是在立改废工作中发挥主导作用。要主动分析研究改革发展方向，研究立法走向，对现行有效法规进行梳理，将法规修改、废止与制定新法工作同布置、同落实。对一些与改革发展明显不一致、不协调、不适应的法规，要主动及时提出改、废建议，实现有破有立。为此，要以法规实施情况报告制度和立法后评估。对一些群众关注度比较高，社会反映问题比较多，或者在制定之初意见分歧就比较大的现行有效法规，及时启动修改、废止机制，及时加以矫正和修缮。
三、发挥人大主导作用的具体措施
一是要有主体意识。人大常委会是立法机关，加强立法工作，提高质量是常委会的法定职责，因此我们树立主体意识和责任意识。首先，全体常委会组成人员、全体代表都要有主体意识，最大程度参与立法工作。其次，这个职责是人大及其常委会的所有工作机构的职责，一审委，二审委，各个工作机构，都要按照常委会的职责分工，在立法工作中要找准定位，协同并进，形成合力，努力提高立法质量。
二是要优化立法人员结构。首先从提高立法质量、侧重各专业均衡、尤其凸显法律专业配置的角度，优化常委会组成人员结构，增加常委会专职委员、法制委员会委员的数量。通过专业培训等方式，提高委员的审议能力和水平，同时使其保持一定的长期性和稳定性。并逐步实现委员的专职化，从根本上提高地方法规的审议质量。其次要充分利用社会有效资源，将体制外的社会资源纳入立法体系，为立法工作服务。组成常委会咨询委员会和立法项目咨询组，作为市人大常委会的立法智囊和辅助机构。邀请和组织立法专家从法规立项、起草、审议，到实施后的评估工作，自始至终参与立法的全过程。
三是完善立法工作程序制度。要建立健全一整套涵盖法规的立项、起草、审议、表决各环节以及问卷调查、立法后评估等方面的，相对严格、稳定、规范的立法工作程序和制度。
.
.
四是加强地方立法人才保障。通过多岗位多领域的锻炼、积累，打造一支政治坚定、业务精通、纪律严明、作风优良，既相对稳定和又相对开放的立法工作人才队伍。同时，要加大干部调配，畅通人才交流渠道，按照立法队伍的开放性，保持立法队伍结构优化。
四、发挥人大主导作用需注重处理好四个关系
一是处理好党委领导与人大主导的关系。十八届四中全会决定就此问题已经阐述得非常明确，要以决议精神为指引，处理好党委领导与人大主导的关系。二是处理好立法过程中与政府的关系。政府已经形成了一套完善的政府起草程序，人大要依靠这个程序。特别是在政府审议过程中，法制办在依法平衡各部门的关系，严格控制各部门的经费，剔除部门利益的过程中发挥了很重要的作用。在政府常委会市长的审议过程中，把关还是比较严的，这一个环节不能少，所以要依靠而不依赖政府。三是处理好有限的立法资源与显著增加的立法需求的关系。要按照社会的需要，明确几立几不立的原则，同时对什么情况下先立，也要有相关规定，让社会亟需的优先立法。立法工作要贯彻公开、公平、公正的原则，公开论证、公开评估，成熟一个，立一个；亟需什么，立什么。特别是现在提出了改革要于法有据，以前的改革是摸着石头过河，成熟的经验才上升为法律。现在在没做之前就要有法律的依据，这个难度更大，所以更要充分地论证，把这个资源用好。四是处理好人大工作机构起草和常委会组成人员审议的关系。立法工作现在很明显采用的是两段式，由机构起草，常委会审议，两段分割得比较明显。要有意识地将常委会的组成人员有计划、分批次地安排介入到起草当中来，这样在审议中才能了解立法的目的，了解立法的内容，才能提出一些真知灼见。
.
.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。新修订的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》））明确规定，全国人民代表大会及其常务委员会加强对立法工作的组织协调，发挥在立法工作中的主导作用。本文拟对人大在立法工作中的主导作用问题谈一下看法。
一、问题的提出
改革开放以来，为了加快立法，政府部门因其具有的信息优势和专业优势，实际承担了大多数经济、行政法律法规草案的起草工作。法律及地方性法规草案，基本上是部门起草、政府提出法案、人大及其常委会纳入审议议程的路径。一般是政府提什么，人大就审议什么。在立法上人大是比较被动的，政府实际上发挥了主导作用。
这样一种路径，虽然对解决法律空白，适应现实的迫切需要，发挥了积极作用，但也产生了不少问题。主要是，立法工作中的部门化倾向。例如，在起草法律法规草案过程中，一些政府部门常常从本部门和局部利益出发，借机扩张行政权力，在法律法规草案中过分规定部门的职权，同时减轻甚至规避部门的责任。而对行政相对人权利规定的过少、义务规定的过多，甚至使立法成了一些部门“寻租”的过程，意图通过立法增设机构和收费项目；部门与部门之间通过立法争夺权力和利益，有时难以达成共识；法律法规草案起草工作不透明，人民群众难以享有知情权及充分表达意见。由于人大及其常委会立法资源有限，法律法规草案主要依赖政府部门起草，送审草案质量不高，带有明显的部门偏好和部门痕迹，造成了人大审议协调的困难，有的立法项目久拖不决，不能及时出台。正如《决定》所指出的：“有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。立法工作中部门化倾向，是影响我国立法民主性与公正性的一个突出问题。
宪法和法律赋予国家权力机关的一项重要职权就是行使立法权。人民代表大会制度是我国的保证人民当家作主的根本政治制度。在我国，全国人民代表大会及其常务委员会享有国家立法权，有地方立法权的地方人大及其常委会享有法律赋予的地方立法权。立法机关主导立法，是宪法法律规定的应有之义，也是实现民主与科学立法的基本前提。按照《决定》和《立法法》规定，充分发挥人大在立法工.
.作中的主导作用，是防止立法工作部门化倾向的重要举措，也是确保立法质量的关键。特别是随着全面改革深化和政府职能转变，依法规范和约束行政权力已经成为立法工作的重要内容。在这种情况下，更需要人大充分行使权力，发挥主导作用，加强对立法工作的统筹规划和组织协调，以适应形势发展的客观要求。
二、在立法中发挥人大主导作用的主要途径
发挥人大在立法中的主导作用，必须落实《决定》和《立法法》的规定，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，改进立法工作。在立法工作中，要重视做好如下工作：
（一）加强党对立法工作的领导。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求。党是中国特色社会主义事业的领导核心，党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。坚持党领导立法，是人大发挥主导作用的重要保障。人大主导立法，说到底是根据党的路线、方针、政策来主导立法，使党的主张通过法定程序成为国家意志。在立法工作中，要准确把握贯彻落实党的重大决策部署，使立法决策与党的改革发展决策协调进行。人大立法，要善于把党的主张通过法定程序变成国家意志，通过立法保障党的政策有效实施，促进国家治理体系和治理能力现代化。要完善党对立法工作中重大问题决策的程序。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。地方性法规制定和修改的重大问题由本地方人大常委会党组向本地方党委报告。
（二）发挥人大在立项工作中的主导作用。确定立法项目，是立法工作的起点，是体现人大立法主导作用的关键环节。人大常委会应当加强对立法工作的统筹安排，科学确定立法项目，合理配置立法资源。要建立立法预测、调查研究和科学论证制度，完善立法项目征集和立法项目储备制度，全面系统地掌握社会立法需求，科学确定立法项目。重视关系全局、涉及多个部门、综合性的重要立法项目的调研。完善立法项目建议提出机制，除政府及有关部门提出立法项目建议外，人大常委会及其工作机构、人大各专门委员会应主动提出立法建议。人大常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征集意见，科学论证评估，根据经济社会发展和民主法治建设的需要，确定立法项目，提高立法的及时性、针对性。立法规划和年度立法计划应当向社会公布。人大常委会工作机构编制立.
.法规划和拟订年度立法计划，并按照人大常委会的要求，督促立法项目责任单位落实立法规划和年度立法计划的任务，确保实施立法计划的严肃性。
（三）发挥人大在起草有关重要法律法规中的主导作用。法案起草工作直接关系到立法的质量，要加强和改进起草机制，改变“谁主管、谁负责、谁起草”的工作模式，实行开放式、多元性的起草机制。加强人大对起草工作的组织协调。人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前介入政府部门的法律草案起草工作，参与有关方面的法律草案起草工作；提前介入其调研、论证过程，及时掌握情况，督促起草进度。实行立法起草负责制。对起草中遇到的重大分歧及时指导和协调。健全人大与起草部门、政府法制部门之间沟通协调机制。加强人大自主起草工作，对综合性、全局性、基础性的重要法案，可以由相关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草；或者由人大法工委会同政府法制办牵头，组成有关部门参加的联合起草班子共同起草。同一项目可由相关方面起草两个以上的草案，然后由人大组织力量对草案进行综合论证、选优选好。探索委托第三方起草法案。专业性较强的法案，可以吸收相关领域的专家参与起草，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。委托起草应当明确立法思路和原则，并就起草中的重点、难点问题加强指导。起草工作，应发挥立法机关、政府部门和专家的各自优势，形成人大组织、部门配合、专家参与的工作机制。
（四）提高法案的审议水平。保证充分审议。审议法案，应当事先提供草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律法规的，还应当提交修改前后的对照文本。草案的说明应当包括制定或者修改的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见的协调处理情况。草案应当有足够的时间进行审议前的研究和论证。建立常委会组成人员提前参加立法调研论证的工作机制，组织做好审议前准备。要有计划地组织常委会组成人员在审议前开展立法调研工作，将立法工作与听取审议专项工作报告、开展专题调研和询问结合起来统筹安排。
要充分发挥人大有关专门委员会和常委会有关工作机构的初审作用。加大法制委员会、法工委统筹协调的力度，建立法制委员会、法工委、有关专门（工作）委员会密切配合、相互协作的工作机制。建立法案重要问题事先报告机制。在常委会会议召开前，向常委会组成人员介绍、解读草案中涉及的重要问题、焦点问题，争.
.取在正式审议前，对有关问题取得共识。在人大常委会会议期间，有充足的时间逐条、逐句审议草案条文，人大法制机构应当有足够的时间研究吸收人大常委会组成人员在审议中提出的修改意见。科学使用审次，一般要用“二审三表决”或“三审”方式。加强组织协调，对重要或者意见分歧较大的法案实行分组审议和全体会议审议相结合的做法，提高人大常委会会议审议水平。拟提请审议通过的法案，可以对草案中主要制度规范的可行性、出台时机、实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。完善草案表决程序，对个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。
（五）健全社会各方有序参与立法的机制。健全立法机关和社会公众沟通机制，拓宽公民有序参与立法的途径，完善公众参与立法的制度。将公民参与立法作为立法的必经程序，明确公民参与立法的范围和方式。把公开原则贯穿立法全过程，完善立法公开的方式。列入审议议程的法案，应当依法将草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见。健全草案公开征求意见和公民意见采纳情况反馈机制。法案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和人大代表等方面的意见；有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会。完善立法听证制度，简化听证程序，降低听证成本，使立法听证经常化。开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用。听取有关基层和群体代表的意见。健全向人大上下级征询立法意见机制。建立健全专家参与机制，完善立法咨询专家制度。建立公众立法意见奖励制度，充分调动公民参与立法的积极性。对部门间争议较大的重要立法事项，由决策机关引入第三方评估。
（六）更多发挥人大代表在立法中的作用。健全立法征求人大代表意见制度。人大代表按照代表法的规定，加强调查研究，参加集中视察、专题调研、执法检查等履职活动。人大专门委员会和常委会工作机构在进行调研时,可以邀请有关代表参加。高度重视人大代表提出的立法议案和建议。编制立法规划和立法计划,要对代表提出的议案和建议中的立法项目认真进行研究。起草法律法规,要充分征求人大代表的意见。人大常委会审议法案，应当通过多种形式征求人大代表的意见，并将有关情况予以反馈；人大常委会会议审议法案，应.
.当邀请有关的人大代表列席，适当增加人大代表列席人大常委会会议的人数。
（七）优化立法机关组织与人员结构，加强立法队伍建设。加强立法机关领导班子建设，突出政治标准，把善于运用法治思维和法治方式推动工作的人选拔到领导岗位上来。优化人大及其常委会人员构成，增加有法治实践经验的专职常委比例。立法机关的专门委员会与工作机构宜适当增加，并提高其组成人员的专业化、职业化水平。加强立法队伍建设，大力提高立法工作队伍思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准。着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的社会主义立法工作队伍。加大立法队伍的培训力度。对人大常委会组成人员进行立法知识的培训。建立健全从符合条件的律师、法学专家中招录立法工作者的制度。建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度。
（八）
调动各方面积极性，形成立法的合力。人大在立法中发挥主导作用，并不是要求人大包揽立法的所有工作，而是要正确运用组织协调、检查指导等手段，充分调动各方面的积极性，汇集各种力量资源，形成立法工作合力。在立法过程中，尤其是要重视加强与政府的协调沟通。政府过去是今后仍然是提出法案的主要主体，政府及其职能部门同时还是大量法律法规的实施主体即依法行政主体。因此，人大及其常委会要充分尊重政府的提案权，要同政府及其部门加强联系。对立法中的重要问题，特别是涉及管理体制、部门职能、机构设置、财政经费保障等事项，要充分与政府沟通协调。
.
篇二：发挥人大代表主力军作用的思考
组织部部长在镇人大工作座谈会上的讲话
经县委同意，今天召开全县镇人大工作会议，主要是总结成绩，交流经验，安排部署今年重点工作。刚才听了部分镇的典型发言和xx同志的讲话，感到取得的经验难能可贵，请大家抓好落实。下面，我讲三点意见。
一、充分肯定成绩，高点站位抓提升
近年来，县委高度重视人大工作，全面支持保障人大依法履行职权。县人大常委会党组认真贯彻中央部署和省委、市委、县委要求，积极担当作为，大胆探索创新，持之以恒抓镇人大规范化建设，走出了一条可复制、可推广的经验做法，充分发挥了镇人大职能作用，有力促进了县域经济社会发展。去年五月，县委出台了《关于进一步加强镇人大工作和建设的意见》，标志着全县乡镇人大工作步入到了一个新阶段。《意见》从坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想指导镇人大工作、加强党对镇人大工作的全面领导、支持和保证镇人大依法行使职权、更好发挥人大代表作用、加强镇人大自身建设等方面，总结形成了镇人大规范化建设成果。《意见》的出台，既是深入贯彻中央和省市系列新部署的要求，也是对近两届全县镇人大规范化建设工作的高度肯定，更是推动全县镇人大规范化建设迈向更高水平的再安排，为“十四五”时期全县人大工作迈上新台阶、开创新局面，提供了蓝图方案和根本遵循。全县各级党组织、人大系统要对标这些新部署、新要求，认真抓好贯彻落实。乡镇人大作为
最基层的国家权力机关，在实施依法治国，建设社会主义法治国家进程中具有不可替代的作用。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，推进高质量发展，特别是xx成功实现撤县设市，对我们各项工作都提出了更高的要求。
镇人大工作大有可为，要当好主力军。我们要站在新的起点上重新审视定位我们镇人大工作，自我加压再出发，把全县镇人大工作和建设推向一个新的更高的阶段。
二、积极担当作为，明确重点抓突破
今年是“十四五”规划开局之年，希望大家务必保持旺盛的精神状态，更加扎实地履行宪法和法律赋予的职责，为实现高质量发展和“十四五”高点开局贡献人大智慧、展现人大担当。
（一）推动发展要有新作为。一要突出高质量发展主题，紧紧围绕“十四五”规划实施，推进城乡区域协调发展，全面实施乡村振兴，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接等方面，聚焦产业项目建设和人民群众关心关注的民生实事，精准选择议题，按照“抓大事、议大事、少而精”的原则，既放眼全局，又发挥自身优势接地气，实施有效监督，扎实推动县委重大决策部署贯彻落实，推动事关群众切身利益重大问题得以解决。二要加大监督力度，加强和改进监督方式手段，不断增强监督刚性，努力提高监督实效，扎实推动各项工作落实，树立人大意识，提升工作效能。
（二）代表工作要有新高度。人大代表是我们人大工作的基础，要不断在提高代表工作水平上下功夫，持续优化代
表履职保障，丰富和拓展代表履职活动，力促代表发挥作用，展现作为。多年来，我县在代表工作方面不断实践创新，完善了一系列行之有效的制度机制，要把工作重点放在抓落实上，实现代表工作高质量、高水平。一要进一步发挥代表优势，丰富活动渠道，促进代表密切联系群众，充分发挥代表桥梁纽带作用。要积极为代表创造履职条件，搭建更加丰富的履职平台，让代表履职融入全县经济建设、产业项目推进、乡村振兴、社会治理主战场，充分发挥代表示范带头作用。二要进一步重视做好代表议案建议办理，加强重点议案建议的协调和督办，努力解决代表关切，激发代表履职热情。三要立足换届实际，县镇人大要把组织意图和选民意愿有机结合起来，注重代表素质，优化代表结构，认真做好代表候选人的提名和推荐工作，提高代表质量。
（三）基层治理要有新水平。进入新发展阶段，乡村振兴战略是基层当前和今后一个时期的工作重点，实现乡村有效治理是乡村振兴的重要内容。各镇人大要充分担当起推进基层依法治理主体责任，充分发挥人大职能，努力推动基层治理再上新台阶。要发挥镇人大主席团的关键作用，落实好已有工作制度机制，善于把人大制度优势转化为推动发展的强大动能，形成依法规范的日常监督机制。要发挥代表小组的平台作用，做细做实代表小组活动，促进党委、政府重点推动和区域群众关注的热点难点问题解决。要做实村民自治工作，认真抓好“村民自治全面规范年”活动，提升村民自治工作效能，促进乡村治理再上新水平，为实施乡村振兴提
供和谐稳定的社会环境。结合换届选举，要加强宪法法律法规和人民代表大会制度的宣传力度，持续提高全社会的宪法意识、人大意识和法律意识，为换届工作提供坚强保障。
三、强化组织保障，夯实措施抓落实
各级各部门要站在坚持和完善人民代表大会制度的高度，强化整体观念和“一盘棋”思想，从建设法治xx的大局出发，坚持党的领导，强化履职保障，协调各方关系，努力为镇人大工作创造优良环境。
（一）加强党的领导。人大工作是党的工作重要组成部分。各镇党委要提高思想认识，坚持把镇人大工作摆上重要议事日程，纳入工作全局谋划、部署、督导，定期听取镇人大主席团的工作汇报，及时研究解决镇人大工作中的具体困难和问题，适时向镇人大主席团提要求和交任务，支持保障镇人大依法行使职权，善于通过镇人民代表大会和主席团会议依法决定本区域经济社会发展稳定中的重大问题。突出做好年度民生实事的决策、督办、落实。各镇人大要自觉接受党的领导，依法行使监督、重大事项决定和选举等职权，将党委的各项重大主张，通过法定程序形成决议、决定，努力将党委的主张转化为人民群众的自觉行动，推动地方经济社会高质量发展。
（二）强化履职保障。各级各部门要进一步强化宪法意识、人大意识和法律意识，抓好中、省、市、县关于加强县乡人大工作和建设的文件精神贯彻落实，全面支持保障人大工作。财政部门、各镇政府要加强经费预算保障，确保人大
日常各项工作和代表活动正常开展。组织部门将继续关心镇人大工作人员的生活、工作困难和个人进步，切实把人大岗位作为培养干部、锻炼干部的重要平台，加大提拔交流力度，激发人大干部履职积极性；把人大监督考核与干部考察使用结合，加强人大监督、考核结果运用，树立人大监督权威。人大代表所在部门和单位，要认真落实《代表法》的规定，大力支持代表工作，积极为代表履职创造良好的条件。县人大常委会要进一步加强对镇人大工作的精准指导，不断总结、完善、提炼工作经验，加强镇人大工作考核考评，推进全面实现镇人大工作规范化。通过各方面努力，共同营造尊重人大、关注人大、支持人大的工作格局。
（三）密切联系沟通。各镇党委要正确处理人大主席包抓政务性工作和做好人大本职工作的关系，确保有足够的时间和精力抓好本职工作。各镇人大要自觉地坚持和依靠镇党委的领导，加强与县人大常委会联系，争取党委支持和县人大常委会的工作指导。镇政府及其工作人员要自觉接受人大监督，认真贯彻执行人大的决议、决定，重大事项及时向人大汇报，坚持依法办事、依法行政。各村（社区）级党组织要重视支持、服务保障好代表小组及代表履职活动，要善于通过代表履职活动，促进区域经济社会热点难点问题的解决。
同志们，做好新阶段镇人大工作意义重大，使命光荣。让我们抢抓机遇，振奋精神，锐意进取，全面开创人大工作新局面，为推动县域经济社会高质量发展做出新的更大贡献！
篇三：发挥人大代表主力军作用的思考
人大代表在推进乡村振兴战略中作用的探索和思考
县、乡人大代表长期工作和生活在乡村一线，对乡村了解较为深入，对乡村振兴战略把握较为精准，对如何推进乡村振兴更具深刻的思考和独到的视角，肩负着对推动乡村振兴战略实施提出意见建议、重大事项参与和发挥监督作用等职责，发挥县、乡人大代表推进乡村振兴战略作用具有重要的理论意义和实践意义。
一、基本情况
当前，×县县乡人大代表在乡村振兴中发挥着重要的作用，主要体现在：部分县、乡主要领导、村主干是乡村振兴的主力军，亲自参与乡村振兴决策和一线等工作，被选为人大代表后，在乡村振兴中履行着更重要角色；部分代表是行业中技术领头人，直接参与乡村振兴具体工作，在许多领域和行业中发挥技术引领作用；部分群众被选为人大代表，在乡村振兴中积极建言献策，善于监督评议，为推进乡村振兴做出很大贡献。×县近几年来善于发挥人大代表在乡村振兴中的作用，在推进乡村振兴战略中发挥重要作用，推动乡村振兴快速发展。
一是强化组织保障。县人大在制定年度工作要点、人大监督工作计划，人大调研等工作同时，加强人大代表工作与乡村振兴工作的融合促进，统筹考虑乡村振兴事项，强化对乡村振兴工作的组织领导，积极发挥人大代表在乡村振兴中的作用。此外，建立人大代表挂钩乡村振兴制度，制定人大代表挂钩帮扶机制，比如通过人大代表挂钩贫困户、产业薄弱村，给予资金、项目和物质上的扶持，推进乡村振兴发展。
二是助推产业发展。县乡人大代表在乡村招商引资和发展项目中发挥重要作用，×县乡人大代表积极建议献策，主动参与乡村产业发展。县乡人大代表深入乡村一线调研，进企业进农家，问计于民、问计于企，把脉乡村发展实情，撰写一批高质量调研报告，为乡村振兴提供智力支持。对发展乡村农业特色产业起到重要指引作用，有效推动×个特色产业村发展，还创建“一村一品”省级特色产业示范村×个，建成省级农民创业示范基地、千亩高优农业示范园区，新增“三品一标”农产品×个、市级农业产业化龙头企业×家，创建省级优质农产品标准化示范基地×个。
三是突出统筹协调。一是助力乡村融资。县乡人大代表多方争取资金支助乡村振兴发展，他们中有的在银行系统工作充分发挥政策支农优势，在服务实体经济及乡村振兴中发挥重要作用。如在×乡村发展特色产业中，贷款跟着产业走，为乡村农民、小微企业“帮贷款、帮省钱、帮省时”，有效解决因担保不足而导致贷款难问题，为扶持乡村振兴特色产业发展开创了信贷扶持新途径。二是助力科技助农。科技人才中的人大代表主动开展技术帮扶、创新产业帮扶、接力推动乡村振兴。三是助力生态建设。比如，今年×县人大就多次召集人大代表，听取审议农村饮水安全巩固提升工作情况、环境状况和环境保护目标完成情况等，有效促进乡镇污水处理站等设施建设，扩大乡镇生活垃圾转运系统覆盖面，促进水资源保护和饮用水安全建设。四是助力乡村治理。县乡人大代表直接或间接参与乡村社会治理，在农村
基层基础工作，健全乡村治理体系，促进农村社会更加规范有序等方面发挥重要作用。
二、存在问题
当前，县乡人大代表在乡村振兴中发挥着越来越重要的作用，当然也还存在不足和问题，主要体现在以下方面。
一是建言献策还不够充分。乡村振兴需要凝聚多方智慧，吸纳多方意见和建议，达到集思广益效果。虽然当前代表提建议、提议案起到较大的促进作用，但从整体上看，代表发挥的作用还不够充分，对乡村振兴关注问题还不够广泛，建议意见总体量少，高质量建议更少。
二是发挥监督作用有待提高。乡村振兴事多面广，涵盖面大，比如发展上应当重点推进哪些村、哪些产业，项目资金怎么更加合理分配、项目如何更科学合理推进等，这些重要事项均需要代表们更多介入和发挥作用。
三是示范带动作用未充分发挥。代表没有充分发挥代表联系群众、引导发展、动员组织广大村民参与乡村振兴的作用，宣传乡村振兴战略的意义、方式方法上还没有充分发挥应有作用。
四是宣传相关法律法规不够。国家层面上，把乡村振兴作为一个大战略，并出台了不少相应的政策措施。乡村振兴中急需宣传好，讲解好这些政策措施和相关的法律法规，县乡人大代表在宣传和讲解上还没有充分发挥作用，没有充分起到释疑解惑、推进和监督法律贯彻实施的作用。
五是组织机构作用未有效发挥。代表活动室和代表之家是代表联系群众的主要平台，代表小组是闭会期间代表主要组织形式，但从不少地方看，这些平台和组织形式大多没有充分发挥好作用，这种情况不利于代表与群众之间的相互沟通，彼此了解情况，不利于宣传乡村振兴法规，不利于代表在闭会期间发挥监督和参与乡村重大事项工作，不利于推进乡村振兴战略的实施。
三、原因分析
一是人大代表介入乡村振兴工作重要性认识不足，工作中没有将二者工作紧密结合起来，造成“两张皮”现象；二是人大代表没有主动发挥作用；三是个别代表推动乡村振兴的能力本领不足，有的对乡村振兴战略了解不够清楚，有的对法律法规没有了解透彻，有的对人大业务工作不够熟悉；四是存在好人主义思想，不敢监督，不愿监督；五是深入群众，深入基层一线不够，没有主动接受好选民的监督等。这些问题原因的存在，不利于乡村事业的发展，不利于代表职能发挥，应当及时加以纠正和改进。
四、意见建议
一要切实当好联络员。一方面，要健全完善与群众联系机制。落实完善人大代表联系人民群众制度，用好人大代表联系人民群众的制度机制和工作平台，通过“人大代表之家、人民代表活动室”等平台接待选民，开展联系群众主题实践活动等。通过丰富和拓展联系群众的渠道、方式、内容，健全代表反映人民群众意见和诉求的处理反馈机制，鼓励代表就近参加代表联络站、代表之家、基层联系点的活动。
深入开展“我是人大代表，我为人民办实事”等活动，推动解决人民群众普遍关心的热点难点问题。另一方面，要加强联络群众平台建设。代表活动平台做到有组织机构、有活动场所、有活动制度、有活动计划、有活动档案等“五个有”。以“围绕中心、服务大局、注重实效、依法履职”为主题，以便于联系选民、便于开展活动为原则，创建好“人大代表之家”和“代表活动室（站）”，促进闭会期间人大代表活动经常化、规范化、制度化，充分发挥代表作用，助推乡村振兴发展。
二要切实当好监督员。一方面，加强调研考察。围绕乡村发展大局、乡村振兴重点任务，组织好代表专题调研和考察活动。选准乡村振兴做得好，积累丰富经验的地方，作为调研考察目的地，统筹做好代表跨区域调研、联合调研。乡村振兴考察调研中，要改进专题调研工作方式，提高代表参与度，增强针对性实效性。人大代表在乡村振兴调研中要增强调研重点内容，强化怎么结合代表所在地实际，怎么推进乡村发展思考，结合本地优势创新思路举措。要联系乡村实际困难和问题，带着解决问题的思路增强调研针对性和实效性。另一方面，突出献计献策。乡村振兴中要进一步加强和改进代表意见建议、议案工作，建立代表提出议案建议前与相关部门进行沟通的机制，为代表提出乡村振兴高质量议案建议做好服务保障。推进代表议案建议办理工作全流程信息化，完善代表乡村振兴议案建议交办协调工作机制，落实代表建议答复承诺解决机制，抓好跟踪督办，按照实事求是、明
确具体的原则，及时向代表反馈议案交付审议情况和建议办理情况，努力提升代表满意度。
三要切实当好示范员。乡村振兴中，人大代表要带好头，树立好形象，以身示范，发挥好引导群雁效应。要以高涨的创业激情，勇于拼搏的创新创业勇气，围绕实现产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，带领群众创业，推动城乡一体融合发展，推进农业农村现代化。要凝聚推进合力，引领更多的力量和资源指向乡村振兴，要带头做乡村振兴战略的宣传员和践行者，带头践行好乡村振兴的实际举措，在乡村发展中发挥更加重要的作用。要积极发挥人大代表在思想素质、个人品质、眼界见识方面的优势，大力弘扬代表和乡贤文化，培育引导普通群众在思想观念、社会认知上得到提升，以此来激发群众参与乡村振兴战略的内生动力。要充分利用部分人大代表是乡村发展“能人”、产业“大户”的优势投身到乡村振兴战略中。要充分发挥代表法治建设中的作用，引导代表起模范带头作用，带头学法、用法、守法；深入实践社会主义核心价值观，积极参与文明乡村创建工作，模范弘扬和遵守社会公德、职业道德、家庭美德，积极践行社会责任，坚持身体力行，率先垂范，努力在推动乡村经济社会发展、促进乡村文明法治和谐中发挥示范带动作用。
四要切实当好监督员。一是支持和保障代表依法履职。对于各级人大代表来说，要牢固树立参与乡村振兴工作主人翁意识，切实增强依法履职的责任感和使命感，认真履行宪法和法律赋予的职权，积极参加各项履职活动。同时在乡村振兴中，要把坚持服务代表履职，以
人民为中心的理念贯穿到代表履职全过程各方面。认真实施代表法，深化落实关于加强和改进人大代表工作的具体措施，提升代表服务和促进乡村振兴保障工作水平。二是发挥更大的监督作用。重点从任免、审核、提案、评议等方面发挥更大监督作用，并以此充分发挥人大代表监督职能。乡村振兴中，产业发展符合不符合这个村的发展，生态建设得好不好，乡村文明治理得怎么样，社会治理还存在哪些方面的问题，百姓脱贫致富工作做到位了没有，人大代表在这些过程中更多主动介入和融入，强化参与和监督职能，充分发挥好人民代表参与乡村振兴监督的作用。三是在人员任免上强化监督作用，全力支持在乡村振兴中有能力本领、有廉洁公心、得到百姓拥护的干部工作，对私心重，做事不公，不作为慢作为者，强化监督力度，依照法定程序应该罢免予以罢免，促使形成能者上、庸懒者下的乡村振兴良好氛围。
五是切实当好服务员。县乡人大要进一步加强与代表的联系，为他们提供更好的服务和保障平台。一是健全通报机制。通过建立“乡村振兴信息平台”、召开乡村振兴情况通报会、向代表发送书面报告材料等方式，及时向人大代表通报乡村振兴中有关情况，让代表了解乡村振兴，关心乡村振兴，参与乡村振兴，监督乡村振兴，促进代表履职。二是加强教育培训。为提升代表在乡村振兴中能力，不仅加强代表政治理论学习，还应当多组织代表深入学习乡村振兴有关知识，加强能力培训力度，并组织他们到乡村振兴中做得比较好的地方考察，提高他们综合能力。三是完善激励机制。加强对人大代表的评选评优力度，对乡村振兴中表现优秀的代表及时予以表彰，定期推出乡村振
兴优秀人大代表风采栏目，对代表在乡村振兴中先进事迹及时宣传和表扬。四是加强管理监督。加强代表在乡村振兴中思想政治作风建设等方面的监督管理，督促代表在乡村振兴勤于履职、依法履职，督促代表践行好社会主义核心价值观，支持村民对代表履职监督，对乡村振兴中不履职、乱履职的代表给予批评，对违纪者坚决依法取缔代表资格，通过以上方式不断推进乡村振兴成效。
