摘要：构建公共服务型政府的相关理论研究起源于西方国家20世纪80年代后期在特殊社会背景下催生的新公共管理理论与新公共服务理论。我国学术界从20世纪80年代中期开始就关注这方面的研究，而且服务型政府概念下面是小编为大家整理的2023年度乡镇公共行政论文【五篇】【优秀范文】,供大家参考。
乡镇公共行政论文范文第1篇
Taking Three Typical Townships of Shaanxi as Examples
Zhao Linji
（Baoji University of Arts & Sciences，Baoji 721013，China）
摘要：构建公共服务型政府的相关理论研究起源于西方国家20世纪80年代后期在特殊社会背景下催生的新公共管理理论与新公共服务理论。我国学术界从20世纪80年代中期开始就关注这方面的研究，而且服务型政府概念的提出是中国学者的专利。根据我国关于构建公共服务型政府的要求和目标，文章以陕西省为例，对构建公共服务型乡镇政府的必要性，目前形势下存在的主要问题及其原因，以及构建公共服务型乡镇政府的对策与建议进行了初步理论分析与探讨。
Abstract: The relevant research thesis on constructing service-oriented government originated from New Public-management thesis and New Public-service thesis brought by special social background in western countries at the end of 80"s in 20 century. Our relevant academic community started to give some attention on this area at the midth of 80"s in 20 century, and the concept of service-oriented government was completely invented by Chinese scholars. Based on demands as well as targets set by our central government on constructing service-oriented government, this thesis taking example of Shaanxi Province, analyze and discuss the necessary condition, the main existing-problems and its reasons, and lastly the countermeasures on constructing service-oriented township government.
关键词：乡镇 公共服务型政府 构建
Key words: township；
service-oriented government；
construction
中图分类号：D63文献标识码：A文章编号：1006-4311（2011）26-0287-02
0引言
有关公共服务型政府的理论研究起源于20世纪七、八十年代，由西方各国经济持续“滞涨”局面催生的新公共管理理论，其核心理念是政府是有限理性和政府官员的“经济人”假设，主要内容是政府相似于市场经济条件下的企业组织，政府与民众的关系是公共服务的产生与消费者的关系。而服务型政府概念的提出是中国学者的专利[1]，建设服务型政府也是中国独有的改革目标。在西方的行政话语中谈论的是公共服务，不是服务型政府，而公共服务是所有政府的一项基本职能，即使是管制型政府也不例外。我国对公共服务型政府的研究基本上有三个方面的内容，一是以吴敬琏[2]、吴玉宗[3]、侯玉兰[4]等为代表的部分学者提出了建立公共服务型政府的必要性；
二是以马庆钰[5]、赵春丽[6]、中国行政管理学会课题组[7]等部分学者从政府职能的角度来诠释公共服务型政府的涵义，提出公共服务型政府就是提供私人和社会无力或不愿提供的、却又与公共利益相关的非排他性公共产品和公共服务的政府；
三是以李军鹏[8]等为代表的部分学者从政府治理模式的角度界定这一概念，认为公共服务型政府是指仅拥有有限管理社会的权力，对经济社会管理负有限责任，通过向市场主体提供公共服务等方式，实现政府对市场主体的互动式管理的政府模式。李军鹏在《关于建设公共服务型政府的思考》一文中还尝试对“公共服务型政府”给出了定义，是“满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府”，他认为公共服务型政府是当代政府公共管理的基本模式，建设公共服务型政府是中国政府转型的主要目标。
1构建公共服务型乡镇政府的必要性
1.1 构建公共服务型乡镇政府是发展市场经济、迎接经济全球化的必然要求市场经济从本质上讲是一种自主经济，因为市场对资源配置起基础性作用。发展社会主义市场经济既要发挥市场机制的作用，又要发挥政府的宏观管理作用。乡镇政府要承担其由市场、企业和个人无法有效提供的农村公共服务与公共产品的供给，从而促进农村经济和社会的持续、稳定、协调发展。而经济全球化要求各国政府必须为市场主体提供良好服务，使得市场主体有一个良好的市场秩序和市场环境。公共服务型乡镇政府使乡镇政府以所在地企业、社会和农民为主体，以市场为导向，不断致力于提高公共服务的水平和质量，从而提升基层政府在农民心目中的形象，加强党与农民群众的血肉联系，使乡镇经济社会持续、稳定、健康发展。
1.2 全面取消农业税是构建公共服务型乡镇政府的直接原因我国政府决定从2006年1月1日起在全国范围内取消了农业税。农业税取消的意义，不仅在于每年减少农民人均50元的负担，更重要的是标志着“以农养政”的时代即将结束，建设公共服务型乡镇政府的时机到来。随着农业税的取消，“农不养政”变为现实，县乡体制和机构改革不得不真正开始，也为构建公共服务型乡镇政府创造了千载难逢的契机。
1.3 基层民主政治的现实发展是构建公共服务型乡镇政府的政治发展需要加强农村民主政治建设，是社会主义民主的本质要求，也是全面建设小康社会的重要内容。我国社会主义市场经济的发展为发展民主政治提供了沃土，加之各类媒体、网络的实时传播和宣传鼓动作用，包括农民群众在内的公民意识与民主意识越来越强，农民的参与意识与责任意识被大大激发，乡村民主政治以前所未有的速度发展。公共服务型乡镇政府倡导政府及其工作人员在工作中要树立以民为本的政治意识，在公共事务的治理中让更多的农民参与其中，切实保障农民群众的民利。构建公共服务型乡镇政府正是适应了我国乃至我省农村民主政治发展的需要，为乡镇政府职能的及时转变提供了良好政治条件与氛围。
1.4 创建公共服务型乡镇政府是乡镇政府在新形势下自身发展的需要公共服务型乡镇政府强调的是以农民的需求为导向，重点在服务。在市场经济条件下，市场要求政府进行角色转变，即：由市场的控制者转变为为经济发展提供良好环境和秩序保障的服务者。公共服务型乡镇政府是民主政府、责任政府、有限政府、法制政府和绩效政府的统一体，可以有效地促进乡镇政府行使政府职能，提高政府竞争力。同时，建设公共服务型乡镇政府也是行政文明建设的重要内容。通过创建公共服务型乡镇政府，使“农民本位、权利本位、社会本位”的思想逐步确立，乡镇政府信息会逐步公开呈现透明化，乡镇政府决策会越来越符合民意。
2构建公共服务型乡镇政府存在的问题及原因
2.1 理念上的偏差把服务型政府建设等同于建立“服务大厅”、“行政服务超市”或“行政服务中心”等服务型政府的外部工程。造成这种现象的原因是数千年封建统治形成的“重人治、轻法制”的“官本位”思想[9]以及“政府本位”思想。一些公务人员仍习惯使用强制性的行政手段而不是经济手段、法律手段对乡镇社会事务进行管理，将手中的权力看成地位的象征，把发号施令当作政务的必须。
2.2 乡镇财政困难，公共产品投入不足农村税费改革以后，制约乡镇政府最大的问题就是乡镇财政捉襟见肘。乡镇政府的财政主要靠上级拨款，以陕西省为例，其南部和中西部地区的部分乡镇政府，财政收入少，笔者调研的安康市镇平县白家乡和榆林市清涧县郝家也乡由于位置偏远，资源匮乏，经济落后，农民几乎全部收入来源为务农。和周边一些发达县市的乡镇相比，有很大差距。特别是财政收入少的乡镇政府首先考虑的是如何把工资发足，然后才能想到把剩下的钱拿来搞建设，造成乡镇公共产品和公共服务供给的严重不足。这些都严重制约了欠发达乡镇公共服务型政府的构建。
2.3 乡镇政府还存在“越位”、“缺位”和“错位”现象公共服务型政府的职能特点是要求政府从具体事务中退出来，主要做好宏观调控、社会管理和公共服务等方面的工作。从陕西省乡镇政府的实际运行来看（笔者对三个典型乡镇的调研），可以说相当多的乡镇政府都把自己的工作重点放在上级派下来的硬指标工作任务的完成上，或只限于上级安排的工作。造成这种情况的原因首先是目前县乡之间主要是一种“压力型体制”，县政府通常将各项社会经济发展任务细化为各种指标，分解下达给乡镇，并与乡镇政府签订目标考核责任书，由于考核方式大都采取“一票否决制”，将乡镇领导人的升迁、奖惩与之挂钩，无形中形成了一种从上而下的压力。乡镇政府在这种情况下不得不将主要精力放在上级政府交办的任务中，因此不能完全满足或者说不能满足农民对公共产品和公共服务的需求。其次，自上而下的行政式供给决策机制，体现不出农民的需求，使得供给与需求之间严重脱节，农民很难享受到自身最需要的公共服务与公共产品，有些服务甚至损害了农民的切身利益，比如“豆腐渣”工程和假化肥、假农药，诸种因素影响了公共服务型乡镇政府的构建。
2.4 乡镇政府的公共服务制度不健全首先，乡镇政府对社会公共需求的回应乏力。随着农村社会经济的发展，尤其是农民自身素质的提高和民主意识的觉醒，农民对于公共服务和公共产品的需求越来越高，但乡镇政府对各种渠道反馈回来的意愿和要求回应不够。作为农村公共服务供给主体的乡镇政府，主要通过行政命令，实行强制性供给，[10]造成农村公共服务供求关系的供给不平衡。其次，乡镇政府提供公共服务的随意性较强。主要表现在规划随意和成本随意两个方面。再者，乡镇政府公共服务绩效评价和责任追究机制缺乏，使乡镇政府在公共服务提供上没有制度的约束。
3构建我国公共服务型乡镇政府的对策及建议
3.1 树立正确的公共服务理念政府理念是指导政府行为的价值观念和理论体系。构建公共服务型乡镇政府首先要求乡镇政府树立正确的指导政府行为的价值取向和评价指南，也就是要树立正确的公共服务理念。公共服务型乡镇政府的本质就是以社会为本、以民众为本，切实把民众利益放在首位，要让老百姓满意，因为归根到底政府的合法性来源于民众的需要和支持。因此要求乡镇政府转变职能与角色，从以管理为中心走向以服务为中心，牢固树立“以人为本”的服务观和“公仆意识”，把提供高效、优质、群众急需的公共服务和公共产品作为基本工作内容，把维护和促进群众利益作为政府工作的出发点，把民众的满意度作为评价政府工作的根本标准。
3.2 加强乡镇公务员队伍建设人为行政之本，政府能力的提高，从实质上讲，就是要求地方政府的行政人员能力和素质的提高。①重塑公共服务理念，强化服务意识。在新的发展时期，乡镇政府工作的所有公务员要树立几个意识：第一，民众本位意识。乡镇政府工作人员要以广大农民群众的根本利益和根本需求为出发点和归宿，不断提供切实有效的公共服务。第二，追求卓越意识。在提供公共服务和公共产品时，注重质量和品质，计算投入产出比的合理与否，讲究效率。第三，创新意识。乡镇政府工作人员要及时根据农民的需求偏好与结构的变化，不断创新公共服务和公共产品的提供方式和方法，争取最大限度满足农民群众的需求。②提高乡镇政府公务员的道德品质。乡镇政府公务员道德品质的好坏直接影响到其公共服务供给质量的优劣。因此要以加强乡镇公务员社会道德、职业道德、家庭美德教育为着力点，养成良好的道德行为习惯，坚持全心全意为人民服务的道德标准，以此来规范乡镇公务员的行为活动。③提升乡镇公务员综合能力。首先要完善机关定期学习制度，进行公共管理知识、服务型政府理论的系统培训；
其次，要通过各种媒介如报刊、网络等方式学习和了解国内外政治形势，保持开阔视野，及时了解有关信息和动态，了解农民群众对公共服务及公共产品的需求；
再次，注重自身综合能力的培养，加强依法行政能力、服务民众的能力、学习能力和创新能力的建设，适应公共服务型乡镇政府的构建。
3.3 加大公共财政对乡镇政府转移支付力度公共财政是社会主义市场经济条件下满足公共需要的财政，是提供公共产品和公共服务的服务财政，是一种服务性的公益财政。公共财政的这种公益性和服务性主要体现在以下三个方面：第一，我国大多乡镇公共产品的有效供给不足，乡镇政府缺位严重，导致这些地区农民生活质量不高。因此公共财政要提供农村环境保护、农业基础研究、农村义务教育、农村社会保障、农村道路建设等方面的公共产品，而这些公共产品具有服务功能。第二，我国大多乡镇要引导企业、农民发展生产，要增强自身的“造血”功能，而这个具有生产建设功能。第三，由于地理、资源、历史等多方面原因造成乡镇经济社会发展不平衡，在这种情况下财政扶贫本身就是一种顾及经济全局的公共服务。因此，财政机关要严格落实党中央关于支农惠农的政策，加大对特别是经济欠发达乡镇的财政投入和转移性支付，实现公共服务财政支出的城乡均等化，改善当地的投资环境，加大当地公共服务性事业的支出。笔者建议，为了确保公共财政对乡镇政府的转移支付，首先县级财政单位须明确规定各乡镇由省确定为公共服务和公共产品转移支付资金的使用方向和支出范围；
二是各乡镇政府要做好每年的财政预算，增强预算约束力，实现预算安排的公平和公正；
最后是要强化监督，建立完整统一的乡镇财政预算，统一管理，统筹安排使用，保障供给农民的公共服务和公共产品的资金使用，提高效率。
3.4 完善乡镇政府公共服务制度在亨廷顿看来，“制度就是稳定的、受珍重的和周期性发生的行为模式”，“组织和程序与其制度化水平成正比例”[11]制度的作用在于确立某种规范来约束主体的行为。制度化程度低、随意性大的乡镇政府从根本上不利于公共服务型政府的构建。第一，要加快政府公共服务的相关立法。通过法律、法规的形式将政府的公共服务职能确定下来，既可以为民众在接受公共服务过程中提供法律保障，又可以作为公共服务机构提供公共服务优劣的评价标准。第二，健全乡镇政府回应机制。对农民公共服务和公关产品需求的敏感性如何、回应性和回应力如何，是乡镇政府公共服务能力的一个重要体现。健全乡镇政府回应机制，笔者建议除了传统的电视、报刊等新闻媒体外，应加强农村信息化建设，进一步推行乡镇政府上网工程，注重回应流程的设计和运作，建立有关了解民意、公众参与决策的渠道、规则和程序。[12]第三，完善乡镇政府公共服务绩效评价机制和责任追究机制。公共服务绩效评价有助于提高乡镇政府的服务能力，转换服务范式，是乡镇政府构建公共服务型政府的必由之路。在开展公共服务绩效评估的基础上，要建立行政执法责任追究机制，通过一系列规章制度的设定和工作职责的明确，激发我国乡镇政府公务员及干部的公共服务责任。
注释：
①笔者选择陕北榆林市清涧县郝家也乡、关中宝鸡市太白县咀头镇和陕南安康市镇坪县白家乡作为陕西省乡镇政府的典型个案代表，采取实地考察走访、与乡镇干部与所在地农民访谈、查阅乡镇相关资料和近几年工作总结等形式，对构建公共服务型乡镇政府进行了探索与思考。
参考文献：
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[10]建.公共产品的强制性供给与农民负担的谈判制度[J].南开经济研究，1998，（1）.
乡镇公共行政论文范文第2篇
关键词：乡镇；
公共产品；
供给；
委托―
中图分类号：F320 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2015）25-0121-03
引言
公共产品可以区分为纯公共产品与准公共产品。一般认为，国防、社会管理、法律等是纯公共产品。这类公共产品由政府提供效率高、花费的成本低；
而具有一定程度排他性或竞争性的道路、自来水等基础设施被认为是准公共产品，使用该类公共产品要付两方面的费用，一是为其公共部分所缴的税，二是为私人部分所缴的费。因此，在这类公共产品的提供上，市场可以发挥一定的作用。当政府生产这类公共产品的成本比私人要高时，就可以由私人生产，再由政府购买后向公众提供。
由于全体消费者的概念具备一定的空间属性，根据其外溢性的大小，公共产品又可分为全国性公共物品和各级地区性公共产品。农村公共产品则是我国行政区划中最低一级的乡镇范围内体现出来的公共产品，它指由乡镇政府提供，旨在提高社区公众福利水平的各种制度，服务和设施，局部性和基层性是它的基本特点。1988年12月修订的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定了乡镇政府的七项职权，就公共产品而言，乡镇政府负责或实施了农村社会保障和经济发展的有关的几乎所有公共品的供给。其中既包括社区内的纯公共产品，也包括具有溢出效应的教育、计划生育等公共服务项目。
一、一个基于委托―理论的分析框架
任何公共产品的供给都涉及四项权利的配置：（1）由谁决定生产什么和生产多少公共产品；
（2）由谁决定生产公共产品的所需资源的数量及其筹集方式；
（3）由谁负责组织提供公共产品；
（4）由谁负责对公共产品的生产效率和数量、质量进行监督。
第一，从经济学的角度来看，税收是政府从公众手中取得的资源，也可以视为政府提供公共产品的生产资金。而作为农民而言，他们是乡镇公共产品成本的承担者，有权利要求获得相应数量与品种的公共产品。
第二，政府收入的目的是为了向民众提供公共产品，是为了满足社会公众自身的需要。其实质是满足社会公众用自己的收入满足自身的支出需要。相应的公共财政是满足社会公共需要的集中性分配。我国现有的财政制度要求乡镇政府设立一级财政，“分灶吃饭”财政则从体制上赋予了各级政府提供公共产品的能力。但是，农村乡镇财政没有真正实现其独立性，现在实行的“乡财县管”实际上使乡财成了县级财政的附庸。从责权利相结合的角度看，农村公共产品是农民赋税的产物，农民真正享有对财政活动的决定权，取之于民则应用之于民。
第三，在市场经济中，现实中的市场制度在公共物品特别是纯公共物品的供给上存在失灵现象。由于“搭便车”动机的广泛存在，消费者会意识到即使不付出任何代价，对于具有共同受益或联合消费特征的物品或劳务，他们也可以从中得到好处，因此是不愿意为此付出价格的，市场也无法通过供求双方的力量对比为此类物品或劳务求得一种均衡价格，那么可以预见到，市场上几乎将不会有公共产品被提供出来。此外，“外部效应”问题也面临着同样的困境，由于私人边际成本和社会边际成本之间或者私人边际效益和社会边际效益之间的非一致性，市场制度很难通过自身的机制达到最佳的资源配置状态的。因此，由政府提供公共物品是有效率的。
第四，社会公众作为纳税人，有权监督政府是否将税款用于公众指定的公共产品的生产以及是否以有效的方式使用税款。对作为资金筹集方式的财政活动，社会公众应有知情权、决定权和评议权。
根据委托―理论，社区公众作为公共产品生产的出资人，承担了生产公共产品所需的资本，一定时期内需要政府提供那些公共产品和提供多少，应当由社区公众根据对公共产品的偏好确定，并委托政府进行生产。政府作为受委托人，即人，其职能是按照社会公众的要求保质保量的提供公共产品。目前农村税费改革中实行“一事一议”模式，就是把决策权交给农民。随着农村税费改革的不断深入，农民的税收负担明显减轻，2006年在全国范围内全部免征农业税，大大减轻了农民再承担自身所消费公共产品的供给负担，但这并不表示农民失去了出资人的地位，延续了几千年的农业税被抛弃，必将向城乡统一税制发展。此外，国家对农村地区的财政投入和转移支付可看作是国家对农民的补贴。
二、乡镇政府作为公共产品供给主体面临的困境
第一，乡镇政府的公共产品供给总量不足，存在明显的政府缺位。在乡村社会转型的背景下，农村公共产品的有效供给对于加速乡村深化改革意义重大。然而，乡镇政府供给公共产品的现有水平难以令人满意。（1）对具有外溢性的公共产品，在义务教育的供给上，虽然乡镇投入一部分财政资源到义务教育中，但供给仍然不足，乡镇教育在儿童入学率、师资配备、教育设施以及人均教育经费等指标均远不及城市。而在有些地方，计划生育公共产品的供给则产生了异化，成了乡镇政府创收的工具！（2）对与社区经济发展相关的公共产品，大部分乡镇统管的农业基础设施年久失修，其提高农业生产效率的功能已经大部分丧失；
农业科技信服务能力十分薄弱，专业服务机构形同虚设，农民难以得到良好的金融服务等等；
这类公共产品的缺乏难以促进乡村经济增长。（3）对关系社区居民生活水平的公共产品供给，乡镇政府对文化设施、卫生防疫、社会救助等提高居民生活水平的公共产品资金投入不足，进一步拉大城乡居民生活水平的差距。
第二，乡镇财政危机日显，暴露出诸多弊端。根据相关规定，乡镇财政的收入由预算内资金、预算外资金和自筹资金三部分组成，其中前两部分属于中央或上级政府划归乡镇财政的税费收入，自筹资金则由乡镇政府按照有关政策自行收取。1994年我国税费改革之后，由于上级划归的财政资金相对有限， 乡镇财政对自筹资金的依赖性在20世纪90代中后期开始逐渐增大。尽管乡镇征收的税费额度在逐年增加，但乡镇的债务负担却日趋严重，统计资料显示，截至2005年，我国乡镇负债总额已高达2800亿元，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，70%以上的乡镇负债，以农业为主的乡镇几乎没有不负债的，一些乡镇甚至已无力还债。
第三，很多乡镇政府在选择公共产品时， 多重视那些见效快、属于上级考核指标、能够突出政绩的项目，往往造成此类公共产品的“虚假过剩”，这种做法不但增加了公共产品供给的成本，降低了供给效率，还最终降低了社区内公众的福利。
三、对乡镇政府公共产品供给困境的制度解释
（一）乡镇政府公共产品供给困境的制度成因
1.乡镇政府与上级政府部门在公共产品供给上权能界定不清晰，事权和财权严重分离。作为乡村基层政权组织，乡镇政府理应承担的是乡镇地方性公共产品的供给，对于已出效应大的公共物品例如义务教育、计划生育和社会救济等关系到社会可持续发展和稳定的公共产品，无论是按照公共产品供给效率的最优原则还是成本与收益的权衡，由中央政府进行此类残品的供给更为适当，由乡镇政府自行供给会导致效率不足的曲线。但是，在很多情况下，乡镇提供的公共产品的范围却远远超出乡级水平。一旦乡镇政府将大部分财政资金用于此类公共产品的提供，将没有足够的资金供给其他的地方性公共物品。乡镇政府事权和财权的严重分离，使得税收无法保障农村公共产品的供给，只好向农民伸手和进行举债。因此可以看出，这种乡村公共产品制度外供给的体制特征，必然导致农民负担的加重和乡镇的巨额债务。
2.压力型体制造成了乡镇公共产品供给的低效率。组织法规定，乡镇政府的首要职能是“执行乡镇人大决议和上级行政机关的决策和命令”，乡镇政府有义务完成根据上级政府的决策所要求提供的公共产品。在压力型体制下，乡镇也承担着由上级层层下达的经济赶超指标任务。在物质化的绩效评价体系下，乡镇的工作绩效、领导的奖惩升职将指标的完成状况作为重要依据。由于受到上级政府严格的干部人事控制、行政职权控制和立法控制，乡镇政府在公共品的选择上并没有多大的自。乡镇将主要的资源放在完成上级的政策指标上，这种特定指标的选择性激励导致乡镇干部将指定指标设置为公共产品供给的选择范围，忽略了指标范围以外的公共服务项目，因此导致公共产品供给的低效率。
（二）以委托―理论来看乡镇公共产品的供给矛盾
从理论上看，乡镇公共产品供给机制存在的委托关系是：农户乡镇政府。但是，从现实结果来看，由于委托双方的信息严重不对称，再加上乡镇政府内部监督管理体制不健全等原因，使得乡镇公共产品供求信息的沟通和决策机制效率低下，乡镇公共产品的供给很大程度上是由作为人的乡镇政府和县级政府自己决定的，而作为最终委托人的农户在乡镇公共产品的提供方面施加的影响几乎不存在。由于现行的政府考核机制更多注重看得见的政绩，作为人的乡镇政府在决策公共产品供给时，便有很强的内在激励去选择“短、平、快”的项目，而不去真正关心当地公共产品的实际需求。作为乡村公共产品生产的出资人和消费者，农户本来应该是公共产品的直接利益主体，理应参与到公共产品供给的决策中去，但在公共产品的实际供给过程中，由于农户缺乏对乡镇政府决策的话语权，难以向其反映自身诉求的公共产品信息，这就客观上加深了乡村公共产品的供求矛盾。此外，按照乡镇公共产品供给的分类，农村纯公共产品如社会治安、基础教育等应由乡镇政府免费提供外，其他准公共产品如农村金融、农业科技等均可通过市场的方式，由民间资本收费供给，但是由于乡镇政府引进民间资本参与农村公共产品供给的积极性不高，外部市场环境也并不完善，外在资本并不愿真正参与进来，再加上农村家庭联产承包责任制的施行，使得原来村集体在公共产品供给方面的一些职能也大为弱化，更减少了公共产品的供给渠道，进一步加深了乡镇公共产品的供求矛盾。
四、政策建议
（一）发展乡镇民主，建立一个制度化的自下而上的公共产品决策机制
乡镇公共产品的供给能否反映当地的真实需求，直接关系到乡镇公共产品的供给效率 ，决定了公共产品的利用程度。然而，乡镇范围内民众的需求并没有在乡镇公共产品供给中发挥决定性的作用，公共产品供给决策来自于上级政府的行政指令，形成一种自上而下的制度外供给体制。这种无法反映乡村社区公众真实需求的制度外供给体制，有悖于地方性公共产品应该由地方决定的供给要求，从而导致出现某些公共产品供过于求的现象，还会形成乡镇财政亏空、背负外债的局面，例如“政绩”“达标”工程，就是为显示自己政绩的需要、不顾乡镇居民对公共产品的需求状况而产生的。这种现象的深层次原因，是目前制度所体现的异化的委托-关系。由上级任命的乡镇长只对上级负责，其决策的依据也只能依据上级的意图和愿望，较少考虑辖区居民的利益以及乡镇居民的需求。必须改变现有的委托-关系，即：在县市与乡镇这个层面上，上级政府不再扮演乡镇政府的“委托人”角色；
在乡镇与农民这个层面上，乡镇长要扮演起农民的“人”角色，农民要成为真正在位的“委托人”。要相信乡村社区内居民对公共产品的需求意识，乡村农民是农村的主人，他们知道自己想要什么，对于切身的需求，他们有最清醒的认识，乡镇政府只有成为农民真正的人，才能拒绝来自上级的不合理要求；
同样，农民只有成为乡镇政府的委托人，才能拒绝来自乡镇的乱收费、乱摊派和乱集资，才能按照自己的偏好和收入水平，对所在辖区公共产品行使自己的决定权，选择最需要的公共产品和适宜的财政支出方案。
（二）合理划分乡镇政府公共产品供给职能，建立规范的转移支付制度
必须根据不同公共产品的供应特点，合理划分各级政府提供公共产品的责任。本该由上级政府承担的公共产品供给的责任，比如义务教育、计划生育、社会保障等影响面超出乡镇辖区的公共产品，应尽快划出乡镇政府的职责范围，由各上级政府或各个受益的乡镇政府共同负担供给与资金的支持。在此基础上，应当尽快建立适当的转移支付制度。随着国家在2006年取消了农业税，乡镇政府在承担着提供社区内公共产品职能的同时又存在着缺乏财政收入的制肘，在基础教育、最低生活保障、基本公共卫生保障、基本救济等方面，国家对农村的转移支付必不可少。国家应进一步加大财政转移支付力度，规范中央和地方的转移支付制度，并加强转移支付的法制化管理。
（三）构建乡镇公共产品供给的多元体系，充分调动社会各界的力量
公共产品由政府提供并不意味着政府要大包大揽，国家取消农业税以后，乡镇政府财力有限，而辖区内农村人口众多，决定了当前乡镇公共产品供给特点在一个相当长的时间内必定是多元并存的，需要尽可能的发挥社会各方面的力量，对于一些准公共产品可以采用乡镇政府与市场混合的方式来提供，在明确产权的前提下，积极引进民间资金和外资，按照“谁引进、谁收费”“谁投资、谁受益”的原则，大力增加乡镇公共产品供给。乡镇政府还应提供优惠政策，鼓励经济实体、个人和其他社会力量投资，推动多渠道、竞争性供给格局的形成。
此外，县级政府必须采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式，通过制度和政策创新，加快对广大农村公共产品的补偿性供给，来缩小城乡公共产品供给的差距；
要根据当前城乡发展的不平衡的情况，调整城乡发展政策，加快构建城乡一体的公交、绿化、垃圾污水处理等公用设施，形成有利于城乡协调发展的劳动就业、户籍管理、社会保障等公共服务体系，推行以吸纳农民为主要内容的城镇化战略，以减轻乡镇一级政府的压力。
参考文献：
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[3] 党国英.相信农民知道自己要什么[J].凤凰周刊，2006，（7）：54-55.
乡镇公共行政论文范文第3篇
乡镇政府公信力是指乡镇政府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众的认可程度，是乡镇政府对社会公众特别是基层民众的影响力与号召力。公共责任是构成乡镇政府公信力的核心要素。目前，乡镇政府公信力存在严重弱化的问题。这主要表现在如下几个方面:乡镇政府的现状以及存在的合理性受到不断质疑;慈善捐助活动对乡镇政府的边缘化;基层干群关系不和谐，有些地区还存在比较严重的干群矛盾。乡镇政府公信力的弱化有其客观外在原因，如基层政治现代化过程中的公民意识觉醒对公信力建设的挑战、乡镇政府公信力建设面临的财政困境等，但关键原因是其自身公共责任精神的异化，如乡镇政府及其官员缺乏诚信、乡镇政府制定和执行公共政策缺乏公正和透明、乡镇干部的整体素质和能力不高等。要提升乡镇政府公信力，最关键的就是使其回归公共责任精神，重塑公共责任理念，并通过重构乡镇政府的治理体制，促其履行公共责任。
关键词:公信力;乡镇政府;公共责任
中文文摘
乡镇政府公信力问题是当前公共行政领域研究的一个新课题，同时它又是一个难题，它的复杂程度有如“三农”问题一样。乡镇政府作为我国政府体系的末梢，所处的地位非常特殊，这也就决定了乡镇政府公信力的现状、问题产生的原因、解决问题的办法等既有着和其它层级政府一样的地方，同时又有其特殊性。本文主要尝试以公共责任的视闽来研究乡镇政府公信力问题，共分为四章。
第一章，绪论。本章主要详细阐述了选题的背景及其理论和现实意义、学界的研究现状，以及研究的指导思想和方法等。
第二章，乡镇政府公信力的内涵及构成要素分析。乡镇政府公信力是指乡镇政府依据自身的素质、能力、行为等而获得社会公众的认可程度，是乡镇政府对社会公众特别是基层民众的影响力与号召力。它和政府诚信、政府形象既有相联系的一面又有相区别的一面。乡镇政府公信力的构成要素是指影响乡镇政府公信力的因素。乡镇政府公信力的构成要素有很多，但核心是公共责任.政府的公共责任从根本上说就是维护和实现社会公共利益，对社会公众负责。就乡镇政府而言，一个能始终把维护和实现社会公众特别是基层民众的利益放在首位的负责任的乡镇政府，必定会受到社会公众的认可，必定是一个有公信力的乡镇政府。因此，公共责任是构成乡镇政府公信力的核心要素。当然，乡镇政府能否真正承担和履行公共责任，又往往体现在如下几方面，这些是构成乡镇政府公信力的具体要素:乡镇政府的诚信程度:乡镇政府的透明程度;乡镇政府的廉洁程度;乡镇政府官员的能力、素质和工作作风:等等。
第三章，乡镇政府公信力存在的问题及其成因和影响分析。从乡镇政府正常履行职能、发挥其应有作用的角度来看，目前乡镇政府公信力的状况令人很不乐观，存在很大的问题。换句话说，目前乡镇政府公信力存在严重弱化的问题，这主要表现在如下几个方面:乡镇政府的现状以及存在的合理性受到不断质疑;慈善捐助活动对乡镇政府的边缘化:基层干群关系不和谐，有些地区还存在比较严重的干群矛盾。
影响乡镇政府公信力的因素有很多，造成乡镇政府公信力弱化的原因也错综复杂。可以说，乡镇政府公信力严重弱化主要是其自身原因造成的，但客观上也确实存在一些导致其公信力弱化的外在压力:
(l)基层政治现代化过程中的公民意识觉醒对公信力建设的挑战。随着基层民众公民意识的不断觉醒，其对乡镇政府的期望与要求越来越高，而如果现实中的乡镇政府无法做到基层民众所期望的那些，必然会使民众对乡镇政府大失所望，从而对乡镇政府产生不信任甚至抵制乡镇政府。
(2)乡镇政府执行上级的政策、指示、命令时的公信力流失。乡镇政府是我国政府体系的末梢，“上面千条线，下面一根针”，地位特殊，有时候在执行上级的政策、指示、命令时确实处于无奈的尴尬局面，不得不承受自身的公信力流失。写作
.(3)乡镇政府公信力建设面临的财政困境。目前，绝大多数乡镇政府都负债累累。在财力拮据、债台高筑的情况下，乡镇政府用于支持农村经济社会发展的财力捉襟见肘，而且，为保一方稳定，乡镇政府主要干部往往不得不把主要精力用于抓收入、搞项目、跑借贷上面，以应付“吃饭问题”，有的还不得不纠缠于无休止的官司纠纷中，从而无暇顾及农村经济社会的发展。
另外，乡镇政府的财政困境还会导致其行为的异化。这些必然会使民众对乡镇政府的认可度大大降低，从而影响乡镇政府的公信力。乡镇政府公信力的弱化虽然有一些客观因素在起作用，但总的来说还是其自身原因造成的。这些原因从根本上说可以归纳为乡镇政府没有真正承担起本应履行的公共责任。也就是说，乡镇政府及其官员没有以高度的责任感和义务感，克服各种困难，实现好、维护好、发展好基层民众的根本利益，没有真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”。具体说来，造成乡镇政府公信力弱化的原因有如下几个方面:乡镇政府及其官员缺乏诚信:乡镇政府制定和执行公共政策缺乏公正和透明;乡镇干部的整体素质和能力不高;乡镇政府官员挥霍公款、的现象大量存在;有些乡镇政府大搞“形象工程”，“过剩”供给公共产品。乡镇政府在许多方面发挥着其他层级政府所不可替代的重要作用:党和国家的各种方针、政策(特别是面向基层地区的)最终都需要乡镇政府加以贯彻执行;建设社会主义新农村和促进基层社会和谐的重大历史任务需要乡镇政府领导和组织基层民众共同奋斗;实现基层社会善治和全面建设小康社会等同样需要乡镇政府的有效组织和领导;等等。如果乡镇政府公信力不足，就会使其无法得到民众的认可和支持，对民众的影响力和号召力就会大大降低，这样，乡镇政府的职能和作用就无法有效发挥，甚至连存在的必要性都会遭受质疑。具体说来，乡镇政府公信力的弱化会造成下列这些主要影响:影响乡镇政府存在的合法性:影响公共政策在基层的执行，增加行政成本:影响社会主义新农村的建设和基层社会的和谐。
第四章，公共责任回归:提升乡镇政府公信力的关键选择。乡镇政府为了有效发挥作用、充分行使职能，为了能够带领广大基层民众为建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会、全面建设小康社会而共同奋斗，必须大力提升自身的公信力。面对各种复杂问题和困难局面，为了有效提升公信力，乡镇政府必须促使自身公共责任的回归，即真正承担起维护和实现公共利益的公共责任，对社会公众负责。
公共责任的回归，首要的就是重塑乡镇政府的公共责任理念。一方面，乡镇政府及其官员要牢固树立责任意识，确立正确的行政职业道德价值取向，为维护好、实现好、发展好民众的根本利益而正确履行职责、承担责任。另一方面，乡镇政府及其官员要努力提高履行职责、承担责任的能力和素质，以更好地维护和实现民众的根本利益。具体说来，应做到如下几个方面:(l)乡镇干部要提升履行公共责任的能力和素质:(2)乡镇政府及其官员要加强诚信建设，对民众负责;(3)乡镇政府要负责任地提供公共产品，杜绝各种“形象工程”;(4)乡镇政府官员要克己奉公、清正廉洁，夯实履行公共责任的道德基础。
乡镇公共行政论文范文第4篇
〔关键词〕 乡镇管理,特点,作用,原则
乡镇管理是整个国家管理体系中的一个重要组成部分。建国50多年的实践表明,乡镇管理在整个国家管理中占有极其重要的地位。进入新世纪后,实现农村全面建设小康社会的奋斗目标是摆在乡镇管理面前的历史重任。要完成这一艰巨任务,迫切需要从理论上重新认识现阶段乡镇管理的特点、作用及原则,为乡镇管理实践提供理论指导,以提高乡镇管理的有效性。
一、乡镇管理的特点
乡镇管理是以乡镇政府为核心的乡镇组织依法管理乡镇范围内的社会公共事务的活动。作为一种公共管理活动,乡镇管理具有如下特点:(1)管理主体的多元性。乡镇管理的管理者不一定完全是乡镇政府。在乡镇管理中,乡镇政府是主要管理者,除此之外还有一些非政府组织,如基层群众组织、农民合作组织等。(2)执行决策的直接操作性。作为我国乡镇管理的主要管理者,乡镇政府的主要任务在于执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,同上级行政机关相比,其单独决策少,执行决策多,且这种执行是非常具体的、直接操作性的执行。(3)组织运作的综合性。与上级行政机关相比,乡镇政府没有设置那么多专门的业务部门和机构,一般只设有经济发展、社会服务和社会保障等几个综合性办事机构,对辖区内的社会公共事务实行综合管理。(4)管理环境的中间性。乡镇处于大中城市和乡村居民点之间,是“城市之尾,农村之首”,其经济、社会文化环境兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。这使得现行的乡镇管理在某种程度上表现出非城非乡又亦城亦乡管理的特点。(5)管理对象的涉“农”性。笼统地说,乡镇管理的对象是乡镇范围内的社会公共事务,而这些事务无不涉及农村、农民、农业,即“三农”。这是因为,从行政区划角度看,乡镇建制是在农村(又称乡村,泛指城市以外的区域)地区设置的基层行政区域单位;从人口构成看,到2000年末,农民在全国12亿人口中占8亿,其中绝大多数人生活在农村;从经济结构看,农业在乡镇经济中仍占有相当的比例,2002年我国乡村劳动力中从事农业的劳动力占64.2%。
二、乡镇管理的作用
党的十六大明确提出,“统筹城乡经济社会发展,建设现代农业,发展农村经济,增加农民收入,是全面建设小康社会的重大任务。”今后能否建成现代农业、推动农村经济发展以及促进农民增收,对乡镇管理是一个严峻的考验。乡镇管理好,可以推动农村经济社会全面进步,有助于“三农”问题的解决,否则就有可能延缓农村现代化进程和全面建设小康社会目标的实现。由此可见,搞好乡镇管理具有十分重要的意义。具体来说,其作用主要有:
(一)在农村物质文明建设中的作用。发展农村经济是农村物质文明建设的一个重要内容。搞好乡镇管理有利于促进农村经济的发展。自农村实行家庭联产承包责任制以后,农民拥有了生产经营自主权,使农村经济的发展充满生机和活力。但与此同时,在传统农业向现代农业,小农经济向市场经济转轨过程中出现了诸多问题、困难和矛盾。如,农业增产不增收、生产与销售脱节、农产品销路不畅、支农资金短缺、土地流转失范、农村社会化服务体系缺失、单个农户的小生产与大市场的矛盾等等。这些问题、困难和矛盾单靠个体农户家庭是无法解决的,需要以乡镇政府为核心的乡镇组织进行有效管理和服务才可能解决。比如,农用资金短缺问题,需要乡镇政府积极引导农村金融部门改进农村信贷服务,在保障资金安全的前提下,加大对农业结构调整的支持力度,通过小额贷款等形式,支持农户自主地调整生产结构,发展高效农业;对乡镇企业结构调整和农业产业化龙头企业所需资金也积极给予支持。又比如,要解决单个农户的小生产适应大市场的问题,需要乡镇管理积极推进农业产业化经营,提高农民进入市场的组织化程度;需要乡镇管理加强市场信息服务体系建设,因地制宜地采取多种形式向农民及时传播市场供求信息。
(二)在农村精神文明建设中的作用。提高广大农民群众的思想道德素质、科学文化素质和健康素质,是农村精神文明建设的重要内容。乡镇管理在这些方面责无旁贷。改革开放20多年来,农村的精神文化生活发生了明显的变化,农民的文化水平有了显着的提高,精神面貌大为改观。但与城市相比,农村的精神文明建设还比较落后。从教育事业看,根据2001年人口变动情况抽样调查,农村的粗文盲率为17.4%,城市为4.8%;小学文化程度占总人口的比重农村为66.1%,城市为19.7%。从卫生保健事业看,2001年,全国平均每千人拥有的病床数达到2.4张,而农村只有0.79张;全国平均每千人拥有卫生技术人员3.6个,而农村仅有1.3个;城市居民人均消费自来水31.4吨,在广大农村地区,仅有67%的农户使用的是安全饮用水。2001年,全国乡镇卫生院比上年减少1139个,乡村医生和卫生员减少3万人,而城市社区卫生服务网络得到进一步加强。(1)因此,乡镇管理在农村精神文明建设方面任重而道远。在乡村管理中,既要提高农民的思想道德水平,又要加强文化基础设施建设,如学校、文化馆、图书馆、卫生院等,还要开展普及科学文化知识,教育和引导农民移风易俗、破除迷信、革除陋习的活动,使其逐步形成适应农村城镇化要求的生活方式和生育观念,用社会主义精神文明占领广大农村的思想文化阵地。
(三)在农村政治文明建设中的作用。发展农村基层民主政治是农村政治文明建设的重要内容。******同志在党的十六大报告中指出:“发展社会主义民主政治,建设社会主义政治文明,是全面建设小康社会的重要目标。”农村政治文明建设是社会主义政治文明建设的重要组成部分,其建设发展状况在很大程度上影响和制约着当代中国政治文明的发展态势。作为乡镇管理的主要管理者,其在农村基层民主政治建设中的作用是:首先,负责指导村民委员会的工作。《村民委员会组织法》(1998年11月4日修订)第四条规定:“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项。”其次,负责查处违规选举案件。《村民委员会组织法》第十五条对此做了详细规定:“以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段,妨害村民行使选举权、被选举权,破坏村民委员会选举的,村民有权向乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民政府或者县级人民代表大会常务委员会和人民政府及其有关主管部门举报,有关机关应当负责调查并依法处理。”再次,负责监督村务公开制度的执行情况。《村民委员会组织法》第二十二条规定:“村民委员会实行村务公开制度”,“村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的,村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映,有关政府机关应当负责调查核实,责令公布;经查证确有违法行为的,有关人员应当依法承担责任。”最后,负责开展政治教育,提高公民的政治素质,使其正确行使政治权利;创新制度安排,为农村政治文明建设不断注入新的活力。
三、乡镇管理的原则
乡镇管理的上述特点决定了它的运行必须遵循一定的原则,而乡镇管理的上述作用能否充分实现,则在很大程度上取决于这些原则是否被切实遵行。乡镇管理原则是在乡镇管理实践中形成的反映管理活动内在规律、受制于一定社会意识形态下的价值观念的具有指导意义的准则。乡镇管理原则可分为如下三个层次:
(一)政治原则。乡镇管理作为国家管理的重要组成部分,其主要任务是执行党和国家的方针政策,落实上级的各项指示、决定、命令、决议等,因此,它具有鲜明的政治性,要遵循国家管理的政治原则。乡镇管理的政治原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种政治价值取向。它涉及的是乡镇管理的根本宗旨和活动的基本方向;它是从一定社会意识形态的价值观念出发,其解决的中心问题是乡镇管理的终极目的问题。因此,它属于乡镇管理原则的最高层次。其具体有:1.服务原则。乡镇管理必须树立为人民服务和为整个政治系统服务的观念,并以服务的方式积极主动地开展工作。2.公正原则。乡镇管理必须坚持法律面前人人平等,给予社会公众以平等的竞争和发展的条件与机会,促使社会的分配公平合理。3.廉洁原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织及其工作人员必须廉洁奉公,不得利用其职权谋求非法利益,并在开展公务活动过程中做到清廉节俭,不得奢侈浪费。4.民主原则。乡镇管理要健全民主管理制度,保证人民群众依法行使民主选举、民主决策和民主监督的权利,管理基层公共事务和公益事业。5.责任原则。乡镇管理必须对社会和民众的要求做出及时的和负责的回应并加以满足,必须积极地履行其职能和义务,真正承担起政治、行政、法律和道德责任。
(二)一般原则。乡镇管理的一般原则就是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种科学原则。它是从乡镇管理的科学性、技术性出发,其解决的中心问题是乡镇管理的效率问题。它属于乡镇管理原则的中间层次。其具体有:1.系统原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织要运用现代系统理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务进行全面系统分析,树立全局观点,正确处理全局和局部的关系,寻求解决问题的最优方案。2.“封闭”原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织的管理活动要构成连续封闭的回路,形成螺旋式上升的循环,周而复始地进行。即做到决策、执行、监督、反馈等管理职能活动相互连接、迭传继起。3.激励原则。乡镇管理应当通过一定的方式手段,激发其内部公众和外部公众的动机,使其产生一股内在的动力,朝向乡镇组织所期望的目标前进。4.效率原则。乡镇管理应树立效率观念,强化行政成本意识,注重成本效益关系;将竞争机制引入管理中;合理设置机构,简化办事程序,转变管理方式。5.法制原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织必须依照法律和一定的规章制度实施管理,使各项管理活动步入制度化、规范化、程序化的轨道。
(三)特殊原则。乡镇管理的特殊原则是以乡镇政府为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循的一种因地制宜原则。它是从乡镇管理的特定情境出发的,其解决的中心问题是乡镇管理的实效问题。它属于乡镇管理原则的最低层次。
1.权变原则。以乡镇政府为核心的乡镇组织应当运用权变理论和方法对乡镇区域范围内的社会公共事务和自身内部事务实施权变管理。权变管理就是依据环境自变量和管理因变量之间的函数关系确定的一种最有效的管理方式。其主要内容是:
(1)适应环境。作为开放系统的乡镇组织,其管理方式要与组织特定的内外环境相适应,不能生硬地照搬理论上或实践中成功的管理模式。乡镇管理方式要适应乡镇环境,就要“诊断”乡镇组织环境的特点,根据乡镇组织所处环境的特点来确定管理方式。目前,我国乡镇管理环境具有中间性特点,即乡镇经济、社会和文化环境都兼有城乡两个方面的特点,它既不同于传统意义上的农村环境,又不同于现代意义上的城市环境。因此,就现阶段而言,乡镇管理方式必须适应这种非城非乡又亦城亦乡的特点。
(2)动态管理。乡镇管理环境复杂而多变,要求乡镇管理实施动态管理。即深刻把握乡镇管理在复杂多变的条件下和特殊环境中的运行情况,根据乡镇环境变化来寻求最佳的组织设计和管理行为方式,并通过采取有效的协调、控制和反馈手段,保证管理活动沿着既定目标前进。目前,我国乡镇管理在管理技术、方式和方法上存在粗糙、简单、僵化的问题,遇事和处事仍然习惯于运用传统计划经济体制下的一套管理方式,如下文件、定指标、层层包干、签订责任状等。不是说这些具体的管理方式和方法不能用,而是说我们把这些方式方法当成了包治百病的灵丹妙药,而不管环境条件发生了怎样的变化。由于缺乏权变管理的思想和方法,我们经常看到乡镇管理在实践中出现事倍功半的低效现象。因此,乡镇管理的观念、形式、技术、方式和方法,即乡镇管理模式必须根据乡镇组织的外部环境和自身内部条件的具体情况而灵活选用,并随着环境和条件的发展变化而适时地调整和改变。
2.创造性原则。如果说在改革开放前我国乡镇各自所拥有的环境条件大同小异的话,那么,在改革开放后特别是进入21世纪后,各乡镇所面临的具体环境条件的相同或相似性已大大减少。因此,各地都要从各自的环境条件出发,进行管理创新,不能互相照搬乡镇管理经验或做法。其主要内容是:
(1)求实。求实是乡镇管理创造性活动的基础。作为国家管理的基层部分,乡镇管理的首要任务是执行中央的路线、方针、政策和上级的决策、指令,而这些大政方针和决策指令主要是针对全局而定的,带有极强的原则性。因此,乡镇管理就不能机械地、刻板地照抄照搬,必须根据当时当地的具体情况采取适用的管理方法和措施来贯彻执行。由于执行处于决策指令与管理对象之间,属于中间环节,乡镇管理也只有结合自己所处的实际环境,才能把上级决策指令转变为具体的执行活动。
(2)创新。创新是乡镇管理创造性活动的灵魂。由前述可知,乡镇管理承担着实现农村全面建设小康社会的历史重任。要顺利完成这一历史重任,以乡镇政府为核心的乡镇组织就必须提高其管理成效,这在很大程度上取决于其创新的程度如何。乡镇管理的创新主要表现在:第一,乡镇经济和社会发展有新思路;第二,乡镇改革有新突破;第三,乡镇开放有新局面;第四,乡镇管理的各项工作有新举措。
创造性原则对乡镇管理的具体要求是:首先,解放思想,创新观念。摆脱传统观念的束缚,打破习惯性思维的枷锁。其次,深入基层,调查研究。透彻了解乡情、镇情、村情和民情,彻底改变对极其复杂的乡镇环境的极其简单的认识。再次,具有企业家精神,勇于创新。企业家精神就是运用新的方式使用资源,以最大限度地提高政府生产率和效能。最后,要相信和依靠广大农民群众,广泛吸收其智慧和力量,尊重其首创精神。
3.治理原则。作为乡镇管理的主要管理者,乡镇政府应当学会和运用治理理论、方法对乡镇范围内的社会公共事务实行治理。治理理论的基本思想是,主张建立政府与社会、公民合作的公共管理模式,主张各种公共的和私人的机构或部门与政府一起提供公共产品与公共服务。治理原则包括的主要内容是:
(1)合作管理。乡镇管理的主要对象是乡镇区域范围内的社会公共事务,其管理主体除了乡镇政府这一核心管理者之外,还有基层群众组织(如村民委员会、居民委员会、乡镇工会、共青团、妇联等)、事业单位(如文化站、水利站、兽医站等)和农民合作组织(如专业合作社、专业协会、股份合作社等)。乡镇政府要与这些非政府组织通过协商、建立伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对乡镇公共事务的管理。这种管理的实质是建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作,其管理机制主要不依靠政府的权威,而依靠合作网络的权威。目前,乡镇政府可以在一些特定的领域与有关组织开展合作管理。如,农业产业化经营、乡村道路、卫生防疫、农田水利、环境保护等。
(2)共同服务。为农村公众提供多种服务,满足其多方面的需求,这是乡镇政府义不容辞的责任。但是,为农村公众提供公共服务并不一定要由乡镇政府及其公务员独家亲自提供,可以采取乡镇政府负责、社会与乡镇企业或乡镇政府与民营企业合作提供等多种方式。进入21世纪后,农村市场化取向改革进一步深入,农村经济社会获得新的发展,农村公众对公共服务的需求与日俱增,农村公共服务领域不断延伸,而乡镇政府的公共服务供应能力却增长缓慢,出现强劲的社会公共需求与落后的乡镇政府管理模式之间的矛盾。要解决这一矛盾,就必须打破乡镇政府垄断提供服务的局面,与乡镇企业、社会紧密合作,充分发挥非政府组织在公共服务提供中的作用。如,在文化教育、医疗卫生、公共工程、农业社会化服务等领域,引入市场竞争机制,开展竞争服务。
治理原则对乡镇政府的具体要求是:第一,转变观念和角色。乡镇政府及其公务员必须切实把自己的观念转变到有限责任政府上来,担当起治理者的基本角色。第二,创新管理方法与技术,提高政府治理能力。治理是一个专业性较强、管理难度较大的领域,需要培训公务员,提高其治理能力。如战略管理能力、决断能力、绩效监测能力、组织协调能力等。第三,加强农村社会组织建设,提高农村社会自组织能力。主要是健全基层自治组织,完善村民自治;加快乡镇事业单位的改革步伐,实现政事组织真正分开;推进行政化社团组织的社会化,实现政社组织真正分开;大力培育农民合作组织,提高农村社会的组织化程度;继续深化农村经济体制改革,实现政企真正分开,等等。
乡镇公共行政论文范文第5篇
[关键词] 公共选择 乡村关系 治理
在社会主义市场经济体制建设浪潮的推动下,中国乡村社会正处于急剧的社会变迁之中,经济发展、体制改革、民主法制等逐步深入基层社会。在农业大国向工业大国的转型期,建设一个和谐的乡村社会是促进和谐社会建设的重要因素之一,然而,在乡村关系治理的现实实践中,乡村关系到却出现了一些失范现象。其中乡镇政府的越位侵权和村委会的过渡行政化是当前乡村关系改革和发展的难题,严重制约了乡镇行政效能的有效履行和村民自治的健康发展。
一、公共选择理论阐释乡村关系失范
公共选择理论包括广义和狭义两种解释,广义的公共选择理论是经济学理论的一个重要流派,是将经济学应用于政治科学;狭义的公共选择理论是作为行政管理学的一个流派而存在,它将公共选择的方法应用于公共行政管理领域,关注的重点是政府的管理活动及各个领域公共政策的制定和执行。公共选择即非市场的集体选择,公共选择理论的宗旨是把市场制度中人的行为与政治制度中政府的行为纳入同一分析轨道,即经济人模式。
公共选择理论的基本行为假定是:人是关心个人利益的,是理性的追求效用最大化者,即理性的经济人。公共选择理论家基于这个出发点,分析了公共管理组织的行为,他们认为,公共管理组织及其组织者并不像人们所认为的那样充满公益心,相反他们的和常人没有什么区别,都是个人效用最大化的理性经济人,追逐自己的私利,他们首先追求的是个人利益和组织机构的利益,然后才会照顾公众的利益。公共选择理论假定适用于不同的领域,既适用于政府部门组织也适用于非政府部门的自治组织。
乡村关系失范主要表现在两个方面:一是乡镇政府的越位侵权,具体说主要集中在对村委会人事权、财政权以及农民生产经营自的非法干预上,体现在村民自治的民主选举、民主管理、民主决策和民主监督各个环节之中;二是村委会的过渡行政化和“过渡自治化”,前者指村委会成为乡镇政府的一个下属办事机构或一级“准政权组织”,后者指村委会单纯从本社区利[文秘站:]益出发,不愿接受乡政府指导,对承担的协助乡镇政府开展工作的职责抱着消极、冷淡的态度。
从乡村关系失范的具体表现我们可以看出,作为两个紧密联系又相对独立的公共管理组织都力图追求自身利益最大化而将自身权益影响或扩展到对方。当然,在追求自身组织利益而努力去影响或限制它组织利益的过程中起决定作用的是组织中的人,是受到他们自身利益的驱动、追求个人效用最大化,从而造成乡村关系失范。
二、乡村关系失范的影响因素
公共选择是相对于市场选择而言,一般来说,在市场选择中当市场机制不健全或市场还未成熟时,经济人就会在市场缺陷中寻求利益最大化,抑或投机,而不是靠公平竞争获利。同理,政治体制的不完善,也给公共组织或公共管理者追求自身利益最大化提供可乘之机。
(一)压力体制下乡镇政府强权
乡镇政府作为我国乡村地区基层政权组织,处于我国权力运作体制中的最末环节。长期以来我国权力运作体制在某种程度上可称为压力型体制,其主要特征在于各级政府为完成上级下达的经济赶超指标,采取数量化任务分解的管理方式和物质化的绩效评价体系。这决定了国家在农村的各项发展目标、计划、任务最终要靠乡镇政府加以贯彻落实,也迫使乡镇领导和乡镇干部想方设法去完成上级部署的各项任务,如计划生育、征兵、粮食种植,税款征收等。为此,乡镇利用对村干部的去留决定权和工资报酬权将指标再度分解分配给村民自治组织特别是村委会,并利用强有力的行政命令手段督促其执行,这就造成村民自治组织自治权限大大缩小,从而使乡政府与其的角色关系扭曲。
(二)乡村治理法制建设存在缺陷
实行村民自治之后,理论上说村民自治委员会与作为基层政权的乡镇政府并无行政隶属关系,二者只是工作上指导与合作关系,根据《村民委员会组织法》第四条规定“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事情。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作。”从此我们可以看出法律对村委会和乡镇政府关系的规定是非常粗略和原则化的,既没有对“指导、支持和帮助”的范围给以合理确定,也没有对村民自治的领域给以明确表述,这在客观上导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和空隙过大。乡镇政府拥有比村民较多的政治、经济、文化和组织资源,再加乡镇权力缺乏有效的约束制衡。这种制度的空隙客观上成了基层干部利益群体谋求自身利益的活动空间,他们能较便利的利用制度空间去对村民实现制度侵权。
(三)村委会双重角色失衡
村委会作为法定的村民自治组织,是经过村民授权来控制与管理社区资源,体现和维护村民利益并通过为村民服务来赢得他们的支持和信任,但是在实际中村委会又承担了乡政府分配给某些行政职能。这样,村委会便扮演了双重角色,一方面要贯彻上级方针政策,代表乡镇政府工作,另一方面又要完成属于自治范围内的工作,分别体现乡镇意志与村民意志。虽然在人民的国家内根本利益是一致的,但矛盾和冲突不可避免,因为中国所要实现的后发外向型现代化本质上是一种强制的现代化,它要求村民在较短的时间内即适应并接受原生型现代化国家在很长的时间内所发生的种种变化。因此必然有大量不受村民欢迎的国家任务和要求要通过村委会去强制执行,同时,乡镇政府自身利益的也会搭上制度化转型的便车进行扩张。双重角色必然产生双重对策,一方面村委会顺从乡镇政权,成为乡镇政府的
办事机构执行命令或进一步搭便车“自我扩张”,另一方面从自身利益出发搞“上有政策、下有对策”进行游说、消磨甚至抵制,村级反控制力量的成长使乡村关系处于紧张状态。
三、对乡村关系失范的治理
公共选择理论关注的中心是政府与社会的关系,通过在公共部门中恢复竞争,引入市场机制,打破政府垄断,从而将政府的一些职能释放给市场和社会。从总体上看,乡村关系失范主要在于乡镇政府对村委会合法权益的侵蚀造成的矛盾和冲突,治理的关键在于乡村双方的良性互动:
(一)完善法律法规,明确乡镇政府与村委会的职责权限
要实现乡镇政府与村委会良性互动,首先要确立二者是相对独立的利益主体,是无直接隶属关系的平等法人关系。中国农村社会正处于急剧转型期且地区发展不平衡,乡镇与村集体的利益边界和权限范围往往是模糊的、变动的,现行的法律只是设计较为宽限的法律框架,并没有程序性规定。要明确乡镇与村的角色定位,首先要理清二者的职责权限,一是根据宪法和《村民委员会组织法》确立的乡政村治原则精神,各级人大制定关于乡政村治特别是村民自治的实体性法规,明确划分乡镇和村的利益边界及管理权限,哪些事项需要乡镇政府“指导、支持和帮助”,哪能些事项需要村委会“协助工作”。明确的外延和内涵使国家的法律法规、党的路线方针政策通过乡镇政府得以顺利贯彻,村民利益通过村民自治得以真正实现。这样乡镇政府的依法行政得到村民的认可拥护,违法施政被村民合理拒绝,同时村委会的双重角色大体平衡,起到了“承上启下”的作用,使乡镇行政管理与村民自治在制度规范上有机衔接起来。
(二)重塑政府形象,建立服务型乡镇政权组织
改变政府形象,规范政府作为,首先要在体制上解放乡镇政府,根本的是要改革压力型政治体系,使乡镇从繁重的数字化指标任务中解脱出来。再造政府基层组织体系方面不是继续精简,因为现有框架下精简已经走到末路,改革的目的在于提高绩效而不是裁减人员,乡镇改革的目标是让乡镇只有最基本的社会事务管理功能,如土地管理、治安管理、救灾、优抚等。乡镇政府不应该对经济增长目标负责,也不应该对自身财政负责,更不应有自我扩张和资源掠夺行为,乡镇政府应该充分发挥市场机制与民间组织在资源配置中的角色,把主要精力和资源更多地投在提高公共服务与发展社会福利事业领域,提高服务能力。
(三)培育自治组织,增强村委会自治能力
民间自治组织是沟通政府与公民重要桥梁。政府与公民良好合作常常需要一个中介组织的协调,一方面各种民间组织及时把其成员对政府的要求、愿望、建议、批评集中起来转达给政府,另一方面又把政府的政策意向和对相关问题的处理意见传达给其成员。同时民间组织对政府行为构成强有力的制约,适应了农民丰富多彩的社会需要,民间自治组织大量成长,政府就会受到来自外部的制约,可以抵制、克服政府组织不合理的甚至侵犯群从利益行为。因此国家应从体制上消除对民间组织不合理限制,使各种形式各种功能的农村民间自治组织有宽松的成长发育环境,如村委会、各种农民协会、养殖协会等。在民间组织发展过程中,不断探索实施规范管理的新体制,建立政府与非政府组织良性互动关系。村委会作为村民法定的自治组织,在村务管理方面更应担负起责任,只要不偏离党的路线、方针、政策,不违反国家法律法规,对村庄重大事项具体负责实施并自觉接受村民监督,加强自我决策和自我管理能力,增强村庄“自主性”,这样才能理顺村庄和乡镇政府关系。
(四)提高乡村人员素质,实现由经济人向社会人转变
在处理乡村关系过程中,人是具有决定性的因素。乡村关系不协调很大程度上同乡村干部素质低下,农民觉悟不高有关。表现在乡村干部中主要是不相信群众、、人治观念、,表现在村民群众中则是文化水平低,觉悟不高,缺乏契约合作意识,并在一定程度上存在放任主义倾向。因此要改变这一状况,必须在乡村社会树立现代民主观念、法制意识和契约精神,乡镇干部要按照“三个代表”要求,提高认识,改进方法,依法履行“乡政”职责,充分认识到乡镇政府与村委会之间是指导与被指导关系,对乡村管理应更多的采取法律的、经济的、教育的手段而不是简单的行政命令,应尊重村民自治权和村委会的相对独立性,增强服务意识、公仆情结;村干部要依法履行“村治”职责,加强自身建设、增强自治能力,自觉协助乡镇政府做好各项工作,引导农民用好民利,做好村民的“当家人”。从根本上说,要在市场经济发展的基础上实现由理性的“经济人”向为民服务的“社会人”转变,实现乡镇民主管理与村民自治良性互动,共同建设和谐的乡村社会。
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